编者按
“完善法律援助制度”是十八届三中、四中全会决定提出的具体改革任务之一。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定，将法律援助立法纳入全国人大常委会的立法规划。
为了给立法者提供第一手的实证数据和具体实施问题，为国家立法奠定坚实的基础，司法部公共法律服务管理局与中国政法大学国家法律援助研究院于2019年1月19日联合举办法律援助立法研讨会。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、全国妇联等部门的相关领导以及来自中国政法大学、中国社科院法学所、中国人民公安大学、四川大学等十余所知名高校的专家学者，来自28个省市的数十名法律援助业务专家、社会法律公益服务组织、高校法律援助组织以及热心公益法律服务事业的知名刑事辩护律师应邀参加了此次研讨会。
四川大学法学院院长左卫民教授出席会议并发言。现将左卫民教授在此次会议上的发言编辑发表，以飨各界朋友！
左卫民教授：
非常感谢会议主办方的邀请，特别是政法大学国家法律援助研究院的邀请，能够让我参与今天的会议。就出身而言，我是从事刑事诉讼研究的，其中我又非常注重关注律师辩护，包括法律援助。律师辩护，我最近刚写了一篇文章，刚才顾永忠老师还谈到，到底是有效辩护还是有效果辩护？我是批评有效辩护这个观念的，我认为律师辩护应该追求的是效果的辩护，即辩护意见要为法院所接受。法律援助，我几年前在《中国法学》上面写过一篇题为《中国应当构建什么样的刑事法律援助制度》的文章，当时提出来一个主要的观点，就是要扩展刑事辩护中法律援助的范围。我提到两种方案，一种方案就是对普通程序案件设立普遍的法律援助，一种就是对重罪案件推行普遍的法律援助。后来我看现在的法律援助是持律师的观点，即刑事辩护全覆盖。
但是今天下午给我的一个主题实际上是跟我关注的重点有所不一样的，是讲法律援助的体系。这个题目我主要是来学习的，向在座的各位在司法厅、司法局、还有特别是法律援助机构工作的同志学习。所以我只能是谈谈自己的这样一个粗浅的看法来抛砖引玉。中国的刑事法律援助体系该怎样构建，实际上论文中间也有很多观点，但其中一个主要的观点，是现在这样一个司法工具，它负责内部作为内设机构的法律援助记录，到底如何定位，这是一个核心的问题。其中一个主流的观点，就是说应该定位为管理机构，而不是一个法律援助实际上的实施机构，或者说是法律援助服务的提供机构。对这些观点我自己也在思考。因为我大概十年前在成都下面一个县开展试点，征得当地县司法局和县法院的同意，自己筹钱让我们法学院的学生去给这些没有请律师的被告人提供一个机会，就是说你愿不愿意让我们的学生给你们做辩护。我们开展了半年试点，发现大多数人都愿意让我们学生去做试点，而且我们做了一个对照：与没有辩护的案件、年度或者没有律师辩护的案件相比，学生的辩护整体上来看效果是比较好的。我们也在权威刊物上发表了那篇文章，那篇文章也被翻译成英文。但是那件事情促使我思考，就是在中国的现实生活中刑事法律援助实际上是不到位的。我们到的这个县就代表中西部地区的一个普遍情况，它实际上辩护率不到20%。但是我们去提供了这种学生援助以后，辩护率就提高到70%以上。为什么呢？免费的午餐人人都愿意吃。说实话我们的同学跟着法院的人去见被告，说愿不愿意让学生给你辩护，刚开始就一愣，后来马上就同意了。这就说明我们的辩护没到位，但是如果提供他就会用。所以说我个人感觉就是，中国应该构建或者改革一种什么样的刑事法律援助体系，或者整个来说法律援助体系，我觉得要有效果论这样一种标准，什么叫效果论，什么样的法律援助的体系，有助于普遍高质的法律援助的实现，我们就构建什么样的体系。所以说我觉得是一种效果论，怎么样能让进入诉讼、甚至非诉的中国公民，能够获得普惠而且良好的法律援助，就得往这个目标去努力。
就我的基本观点，第一个观点就是效果论的观点，而不是其他的观点，其他的观点是我们国家该不该去尽职尽责地开展法律援助，而管理部门应不应该管好法律援助？那么按照这些观点，在中国的现实生活中，很有可能出现的结果就是构建一大帮管理机构，充实不少的管理人员，制定不少的管理制度，最终没有去实际搞管理，而且没有提供好的服务，最终很有可能把具体从事法律援助服务的一线的律师管死。所以这是我的第一个观点，就是效果论的观点，我们要讨论打造改革中国的法律援助制度尤其是管理制度，标准就是效果论，也让我们的公民享受普惠良好的法律援助，而不是要怎么管好。
第二个基本观点就是对政府内部应该有什么样的机构来管理法律援助，这个问题我觉得需要做一个思考。最近我受四川省司法厅的委托从事一个工作，因为现在都是大改革，法制办、老的司法厅、再加上依法治国办或者依法治省办三合一，整个机构都是处于膨胀过程中，我正在帮四川省司法厅制定这样一个方案，就是工作方案和机构设置方案，那这个基本上按中央的思路来，但涉及到公共法律服务的时候，涉及到我们现在面临的一个最大的问题，就是公共法律服务这样一个机构和司法厅传统上涉及的律师管理到底是一个什么关系。而这个问题实际上已经发生了一种交叉。我们传统管理，法律服务就是律师行业有律管处，而且这个被看得很重要，现在依然非常重要。但是现在我们又提公共法律服务，而且公共法律服务至少就法律援助而言，它不仅包括刑事、也包括非刑事的部分，它与历史管理不一样，而且目前的趋势是往分离的方向走。那么问题就来了，建立这样一个机构的目的是什么？传统的老司法部，它是把公共法律服务视同司法部要发挥重要作用的一个新的抓手，非常强调公共法律服务。当然现在不一定非要这么做，因为依法治国办进去了，法制办的职能进去了，所以职能过多。我的判断是职能过多，未来也许不会那么强调公共法律服务。当然这是一个危险的预测，但长远来看有可能。但没合并之前，司法部很强调公共法律服务并以此作为它一个重要的抓手。现在我担心就是在建设法律援助的时候到底大的背景是什么？如果大的背景是公共法律服务，这样一个定位，那么未来它会面临调整，那社会现在还是没有变，但是公共法律服务非常重要，实际上现在已经强调，包括我前两天参加中央政法工作会议，当场就听总书记讲公共法律服务。但是公共法律服务，实际上现在有一个不清楚的地方就是，我们要给中国公民提供一种什么样的公共法律服务，而且这个公共法律服务又会导致一种什么样的法律援助？它们之间有什么关系？实际上我觉得我们的学术界没有认真地思考这个问题。那我相信在座的各位来自实务部门的领导和一线工作的同志思考比我深。
那么我个人看法，我们要解决第二个问题，就是说法律援助机构的定位，一定要给两个角度思考。一个是如果站在公共法律服务的背景之下，我们的法律援助该怎么去定位？另外一个就是从律师辩护的角度，法律援助又该怎么去定位？比如说我过去做刑事法律援助，在一个县开展免费的高校学生老师法律援助，那时根本就没有公共法律原则的概念，我们也从事了研究，写了文章，也试图在推进诉讼的立法。但是这个是另外一种思路。这两种思路到底会走得怎么样？我现在还觉得是不太明确，我自己没有想得很清楚。但是我自己尝试的一个考虑，如果要严格法律援助的话，一定要把公共法律服务搞清楚，搞清楚我们的国家、社会，尤其是现代法治国家，到底它在公共法律服务方面怎么建立？那么会是一种比较普遍的公共法律原则还是有限的？现在中国对公共法律服务的强调，某种意义上超过发达国家。发达国家在理论上的强调没有中国强烈，但中国现在公共法律服务方面强调的比较厉害，但是从社会发展的角度来，会不会是一个普遍的模式？还有具体来说，如果我们把公共法律服务做一个长期的战略性的定位之下，我们怎么去构建我们的法律援助？因为如果真是按公共法律服务这样一个概念的话，它就会是一个非常广泛的，包括刑事的、民事的、诉讼的、非讼的。但是问题又来了，实际上我们现在能不能建立？因为刑事现在已经提到一个刑事案件，或者至少的普通程序全覆盖。我自己初步测算，光是刑事案件普通程序全覆盖的话，会导致中国的刑事辩护率提高18个百分点，我们现在辩护率为20~30%。如果真是全国范围内普遍推行刑事案件普通程序全覆盖，而且多数这些普通程序中没有请商业律师的都有法律援助。我们的辩护率大概是15到20个百分点，中国的整个刑事案件的辩护率会从20~30%，提高到40%~50%。所以这个就是刑事案件，但问题在于，如果公共法律服务的话，它会造成一个结果，就是民事怎么做，行政怎么做？这是一个问题。哪些方面的民事和行政要怎么做。这个方面呢我没办法展开。因为这个对我也是新的课题，待会我想听大家的意见。但是显而易见，如果真是要求这么做，那么我们现在已经做的，甚至大家在讨论的，我们要扩展，要求广义性。但是如果真是这样来的话，又产生问题，法治国家不会那么多的、普遍的法律援助，只有中国会搞，那么中国要搞的话，你有没有人才储备？有没有一种能力？还有一个理论根据是不是非常充分？所以这个问题我觉得我们需要去研究了。
另外更进一步就是诉讼中跟诉讼外的区别。现在我们谈到法律援助基本上是以诉讼为中心的。但是事实上未来的话，包括现在它可能会往诉讼外发展。比如说我们现在举个例子，政府涉及到信访等案件怎么做？全给你提供律师，地方政府买单。当然这个信访有可能是诉讼，但是更多的不是诉讼。那么在这种背景下，实际上你已经发现了，广义上它也是一种国家提供的法律援助，那么这样一个非诉的东西，怎么去评价它，未来应该把非诉给建立到什么样的范围内的，比如说什么重大还有公益性的事情呢？还是说损害的一个群体性的事情呢？那么这些都需要我们在理论上、立法上面思考。所以这就是我说的第二个问题，法律援助它的背后的根据是什么？是公共法律服务还是其他的考虑？以及根据这个考虑，我们要怎么去思考法律援助的范围，包括一个具体的方式。
第三个大点，就是刚才我还想说，在这里展开了。就是司法厅、司法行政部门这样一个负责公共法律服务，给法律援助的这种机构的设置问题。已经说到了公共法律服务它的机构它是另外一种东西，但公共法律制度主要是或者重要是通过法律援助，但是不等于是法律援助。所以公共法律管理机构和法律援助的管理机构，到底是怎么做一个建构，是一种一体化建构，还是说分开建构？当然目前来看一体化结构是比较好的，因为这两者是目的和手段的一个关系。这是一个思考。
另外的思考就是作为这样一种宏观性的机构，那么它跟现实的关系怎么样？现实就是我们地方的法律援助中心，很大程度上它在提供服务。我看见这个论文里面，我刚才快速看了，就是不赞成的，某种程度上呢我觉得应该不赞成。但是话又说回来，在中国的司法实践中，能不能彻底做得到？那我也很难说。我以成都为例，成都基本上现在的法援中心，不去做案子是做得到的。为什么？像成都这种省会城市，四川省2万左右的律师，其中14000人在成都干活。那么在成都干活的大量的是新律师、小律师，这些新律师、小律师，需要案件做。我上次跟四川省律协的聊天，就专门聊这个事。我说你们案子的多不多，去年和前年四川刑事法律援助全覆盖以来，本来只有2000件左右，现在到7000件，19年还会增加。我说这个案子多少钱一件？大家都知道审判阶段1500。如果说是在侦查起诉阶段还要做，分别再800，那么加上就3100块钱，有没有人做？抢。他们那个省司法局的搞了一个司法服务群，群里面就把案子甩出来，基本上是秒杀。一大半都是什么做，全部都是刚工作的，刚拿到律师证的小律师。所以说从目前来看已经有愿意做的社会律师，就说这个意义上来说，由社会律师来做，已经具有现实充分的人力资源和动机。就像北京这样的超级大城市，律师更多的也一样，因为新律师太多了。当然这个隐含另外一个担忧，就是新律师能不能做好？愿意做的都是没有经验，基本上。能做好的，他基本都不愿意做。比如让我们顾大律师，你让他给周永康做法律援助，他是愿意的，对不对？也是官方指定的。但是让他做这些小案子，做一两个可以，做大量也没办法做。好，就是说在大城市能做到，但是在这种小地方，我们律师资源非常有限，会不愿意做，现在还是一个不确定的，就法律援助中心之外，有没有律师愿意去做，这要用实践材料来说话。所以我个人的感觉就是说法律援助中心是不是把这个完全的和法律服务的管理者和提供者分开，这一定是个趋势。但是现实中可能还区分不同区域，也需要阶段性，都会区完全可以，现在就做到了，但是偏远的，律师很少的地方要根据情况。这是我的一个看法。
下一个看法，我要谈到就是说法律援助，这样一个管理机构，包括公共服务的管理机构，你管什么？你怎么管的问题？这个我觉得是一个非常大的问题。我最近在调研四川省三级司法行政机构。四川省司法厅我去调研了。材料我拿到手，也给他们处长、厅长座谈，成都市司法局我也访谈了，然后到下面的县级市，包括前不久傅政华部长到都江堰一个县级市，农业县的县级司法局，我也去看了，甚至我到司法所去看，后来感触很深。三级机构的法定职能和实际功能它是有差异的。第二，市级跟区县一级又是有差异的。所以说有的职能是写的很宏大，看上去轰轰烈烈，但实际上没人做，包括我们的法律援助的这样一个东西到了有的层面的时候它没办法做。基本上，很多程度上，市层面基本没人做。省厅多一些，市少一批。区县这个层面呢也有一些，也不太多，而且不管怎么样大量的活，是通过法律援助中心之外的律师协会操办的。所以我现在担忧呢就是，我们现在的管理机构本来现在就管得不多，某种程度上你管得不好，为什么管得不好？我举例子，我就问四川省法律研究中心，要数据，就是要一个什么数据呢？四川省法律援助中心有没有掌握我们在审判阶段有多少被告有法援律师？侦查阶段有多少？起诉阶段呢？他们也提供了数据，后来我就发现这个数据完全有交叉重复。他们没有掌握精准数据。我从他们那里拿数据，还是我直接找法院，走法院的这个数据库里面去调，所以我们现在感觉就是，实际上司法行政的管理，就是管这一块的机构是比较弱的，从上到下都比较弱。过去他还有法律提供者的东西，现在把这个法律服务提供者的去掉，就让他管理。我担心这个机构啊，那这个很冒昧的说，比较官僚化。因为我现在在考察公检法司，过去都是偏向法院。但最近我们帮四川省做了省厅司法改革的机构改革的一个方案，我后来就发现实际上三级机构中间这个机构最需，而且他最该实的东西，他没有实起来，比如说社区矫正。社区矫正现在存在很大问题的，而且应该加强了。而且司法所最应该干的就是社区矫正，但社区矫正是实力不太好的。
我个人的感觉就是，我们的法律援助机构的建设，可以谈强化它建立一个管理机构，但是这个管理机构到底能不能管好？怎么管，我现在不确定。如果让我自己设计个方案的话，我倾向于如果要搞这个管理机构，要小的、职能有限的管理机构，大量的事情我委托律协去做，律协整体上更有效率。刑事法律援助，我就拿给律师的刑辩协会去做。民事我就拿给民事辩护协会，甚至我在律协下面，我就专门搞一个法律援助协会，或者委员会，然后呢让我这个管理部门去指导这个法律援助委员会或者协会。这样效果更好，不要让管理机构管理太大。第二也不要让他管得太细，大量的工作通过一线的搞辩护的律师去搞行业性的自治性。也就是说类似服务外包。
由于时间关系我就说这么多，因为这个问题我毕竟是外行。就供彭老师刘老师和在座的各位领导批评的。
