编者按
“完善法律援助制度”是十八届三中、四中全会决定提出的具体改革任务之一。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定，将法律援助立法纳入全国人大常委会的立法规划。
为了给立法者提供第一手的实证数据和具体实施问题，为国家立法奠定坚实的基础，司法部公共法律服务管理局与中国政法大学国家法律援助研究院于2019年1月19日联合举办法律援助立法研讨会。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、全国妇联等部门的相关领导以及来自中国政法大学、中国社科院法学所、中国人民公安大学、四川大学等十余所知名高校的专家学者，来自28个省市的数十名法律援助业务专家、社会法律公益服务组织、高校法律援助组织以及热心公益法律服务事业的知名刑事辩护律师应邀参加了此次研讨会。
中国社会科学院法学所研究员、最高人民法院司改办副主任熊秋红教授出席会议并发言。现将熊秋红教授在此次会议上的发言编辑发表，以飨各界朋友！
熊秋红教授：
刚才在开幕式环节，大家谈到法律援助立法时，认为目前的立法尚不完善，其中的主要问题之一是法律援助服务提供者及其权利义务规定不完整。关于此问题，法律援助条例已经有规定，但是规定得不够全面，需要在法律援助立法时予以重点考虑。
首先，在我们讨论应当有哪些法律援助提供者以及他们有哪些权利义务之前，需要对这个问题有一些基本的认识。我认为，至少有以下三点：
第一是关于这个问题的重要性。这个问题的重要性是不言而喻的，它在整个法律援助制度中是一个核心的问题，因为它直接涉及到法律援助怎么样去实施。就像我们搞司法体制改革一样，无论怎么改，最终都要落实到法官如何去办案。法律援助制度也如此，无论怎么样去设计它，无论怎样完善外围的环境，最后都要落实到由哪些人提供怎样的法律援助服务上来。所以，这个问题是法律援助立法中的核心问题。
第二是关于这个问题的复杂性，这种复杂性，我觉得至少表现在三个层面。第一个层面，我们对法律援助的含义有不同的认识，有广义说和狭义说之分，狭义层面的法律援助就是我们俗称的帮助当事人“打官司”；广义的法律援助还包括提供非诉讼的法律服务以及协助当事人进行诉讼中的一些辅助性、边缘性事务。当然，核心的法律援助事务就是帮助打官司。法律援助立法的难点之一是法律援助内涵的不确定性。第二个层面，如果将法律援助限定为狭义的法律援助，由谁来提供这种服务？根据我国目前的法律规定，律师是首要的主体，但是按照三大诉讼法，普通公民也可以担任诉讼代理人，甚至可以担任刑事辩护人。那么，在提供法律援助的主体中，律师和其他主体之间应该是怎样的关系？这个问题就比较复杂了。第三个层面，法律援助提供者的权利义务与经费保障密切相关。法律怎么去设定法律援助提供者的权利义务，与国家的经费投入、经费保障存在直接的相关性。法律援助的本质是国家花钱买服务。花多少钱办多大的事儿，是一条基本原则。比如说，给法律援助律师2000块钱，就很难期待律师提供高质量的服务，就刑事辩护而言，要保障辩护质量，就得要求所有的辩护活动都要做到位，会见、阅卷、取证、法庭辩论等等，可以想见，仅给律师2000块钱，很难买来高质量的法律服务。即使法律规定法律援助律师应当与委托律师一样履行所有辩护义务，但也很难落到实处。在法律援助制度中，钱是整个制度正常运行的一个引擎，尽管说法律援助事业是公益事业，从事者要有理想、有情怀，但是仅有理想和情怀是远远不够的。法律援助立法涉及到立法技术问题，然而运用立法技术去规范如此复杂的法律援助实施主体及其权利义务问题，是很有难度的。
第三是该问题主要不是一个理论问题，它更多是一个实践问题。当大家谈到法律援助问题时，在理论上几乎没有什么争议。关于法律援助制度，有广泛的共识，比如，大家都认可法律援助的目的是为了缩小贫富差距，体现法律面前人人平等原则，应该给所有人平等的、高质量的法律援助服务。争议主要在实践层面，比如，法律援助的范围怎么确定，范围的确定又直接关涉到实施主体的范围以及各自的权利义务。在不同的国家，提供法律援助服务主体的类型存在差异，在多元主体中各自的权重也不相同，有的国家以律师为主，有的国家以类律师群体为主，有的国家以社会团体以及志愿者为主。总体而言，在世界范围内，还没有哪一个国家把法律援助实施主体严格限定为律师。因为一个国家即便经济发达，要提供充足的经费满足民众对法律援助的广泛需求终归还是不现实的，所以，法律援助实施主体多元化是一个普遍现象。
在多元化主体的前提下，法律援助法在规范这些主体的权利义务时，就不可能是一刀切的。立法在规范法律援助实施主体的权利义务时，必然是共性与个性并存。这些主体同样都是作为法律援助的提供者，他们有一些共同的权利义务，但是，他们作为不同的主体，所能提供的法律服务类型以及服务质量可能是不一样的，对于不同主体的资质要求也是不一样的。由于各类不同的主体有其特殊性，因此在权利义务上必然有差异性。
其次，需要明确法律援助服务提供主体的基本分类。
在我国，法律援助服务提供主体大体上分为五类：第一类是职业律师；第二类是全职的法律援助律师；第三类是类律师群体，或称准律师群体，即与律师资质有相似性的职业群体，如公证员、基层法律服务工作者，还有离退休的法官、检察官，还有人将司法鉴定人员也视为此类群体；第四类是民间社会组织；第五类是大学里的法律诊所。
关于这五类主体，需要思考其中的一些主要问题。
第一个问题是现行法律对于法律援助立法的限制。我国随着社会经济的发展，是否应当对法律援助的实施主体尤其是提供诉讼服务的主体资格进行更加严格的限制，是一个需要考虑的问题。现行的三大诉讼法把担任辩护人、诉讼代理人的主体范围扩得很大，普通公民也可以担任辩护人，不需要其有很高的法律资质。这与1979年制定刑事诉讼法时法学教育和法律职业刚刚起步的状况相关。但是，到了今天，这样的法律规定值得反思和检讨。根据民事诉讼法和行政诉讼法，基层法律服务工作者、当事人的近亲属或者工作人员、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民等，均可担任诉讼代理人，也就是说，基本上没有法律资质的限制。这种立法现状，是否需要改变？刚才胡云腾大法官说，他认为，法律援助中最重要的是刑事诉讼中的法律援助，尤其是刑事辩护。可见，对于辩护人的资质要求应当是最为严格的，但是，刑事诉讼法对于辩护人都没有法律资质方面的要求。如果不修改三大诉讼法，法律援助法就很难在法律援助服务提供者的资质要求方面有所突破。
第二个问题是在规范法律援助提供主体的权利义务时，应当遵循问题导向，明确其中的重点问题。做任何事情，都需要以问题为导向，明确最关键的问题是哪些。在进行法律援助立法时，最为关键性的问题是：法律援助的提供者和当事人自己委托的律师之间最大的差异在哪里？如果没有差异，那么，现有的一些法律如律师法、三大诉讼法等对于律师的权利义务已经做了大量规定，就不需要在法律援助法中重复规定了，法律援助法需要解决具有特殊性的问题。法律援助律师与委托律师至少有两点不同之处：其一是国家付费。包括两种方式，一种是国家花钱购买社会律师的法律服务；另一种是国家设立专门的法律援助机构，由全职的法律援助律师提供法律援助服务，如其他国家和地区的公设辩护人制度。无论哪一种方式，都会使当事人产生一种担心：法律援助服务提供者的独立性是否会因国家付费而受到影响？其二是服务免费。因为法律援助服务提供者数量不足，所以要广泛吸收社会力量参与，社会力量所从事的是公益事业和义务劳动，所提供的是免费服务，由此带来了大家对其服务质量的担心。为了鼓励社会力量参与，不宜对其进行严格的资质控制，也不宜对其科加严格的义务，由此导致大家的担心更甚。以上两点特殊之处所带来的独立性问题和法律援助质量问题，是在对法律援助进行立法时，需要考虑的重点问题。
第三个问题是法律援助模式问题。在各国法律援助制度的发展过程中，究竟采取什么样的法律援助模式一直都是有争议的，各国的差异也比较大。在有的国家，政府设立专门的法律援助机构如公设辩护人办公室，专门提供刑事法律援助；有的国家主要是从社会购买执业律师的法律服务，主要是依靠执业律师提供法律援助服务；有的国家采取混合模式。那么，在中国未来的发展中，究竟应当采取何种法律援助模式呢？大家刚才讨论过法律援助机构问题，目前我国的法律援助机构既有管理职能，又有办案职能，首先要解决的是职能分离问题。应当有专门承担办案职能的法律援助机构，类似于西方国家的公设辩护人办公室。在我国，专门的法律援助机构已经建立，也承担了一些办案职能。需要思考的问题是：由专设的国家法律援助机构提供服务是否应该大力提倡？如果以其为主导，就应当考虑增加机构数量、增加全职法律援助律师数量，也就是说要做大做强。如果说实践证明由全职的法律援助律师提供服务效果不佳，那么，就应当考虑是否主要由国家来向社会律师购买法律援助服务。如果继续采取混合模式，需要考虑各自的权重如何？这个问题关于到法律援助制度的未来发展方向，应当进行顶层设计。
第四个问题是法律援助差异化发展问题。我国存在着律师业发达程度的地区化差异问题。比如在北京这样的大城市，在进行法律援助立法时，可以做到以律师作为法律援助的主要提供者，让律师成为法律援助服务的主力军。但是，在农村地区、在一些不发达地区，就做不到。刚才我从会议材料中看到，一些县城没有律师也没有公证员，在这些地方，就必须考虑由基层法律服务工作者作为提供法律援助服务的主力军。一些地方面临的是能否吃饱的问题，而另外一些地方面临的是能否吃好的问题，这种情况导致了立法上的困难，没法一刀切。所以要先进行分类，再决定各自的权重，再考虑每一类中有哪些特殊的或者关键性的问题需要去解决。
再次，需要明确法律援助服务提供主体共同的权利义务。
在规范主体的权利义务时，首先需要思考这些主体有哪些共同的权利义务？在比较法研究的基础上，可以对主要的权利做如下归纳：
第一，依法独立开展工作，不受恐吓、妨碍、骚扰或不当干涉。我刚才谈到，独立性问题在法律援助立法中是一个关键性问题，需要予以回应。
第二，在提供法律援助服务的过程中，应该获得国家有关机构的支持和协助。
第三，获得相应的法律援助服务费用。过去叫补贴，“补贴”这个概念说明给予法律援助服务提供者很微薄的报酬。现在国家经济发展了，应当适当地提高待遇，所以需要将“补贴”一词改为“费用”等其他词汇。
第四，如果面临利益冲突，可拒绝接受案件；在特定情形下，可终止提供法律援助。这些特殊情形包括：受援人拒绝；受援人提出不符合法律规定的要求；发现受援人不符合援助条件等。
主要的义务包括：
第一，提供及时、有效、符合标准的法律援助服务，维护受援人的合法权益。这是最主要的义务。没有正当理由，不得拒绝、拖延、终止办理法律援助事项，也不得委托他人办理法律援助事项。
第二，遵守法律援助道德规范。规范律师的是律师职业规范、律师职业道德和执业纪律等，法律援助服务提供主体扩大之后，就需要其他的道德规范。其中有不少有待细化的内容，比如说不得向受援人收取财物和谋取其他不正当利益；不得指使、煽动、教唆、诱导受援人采取非法手段来解决争议和纠纷等。
第三，遵守保密原则。要求其保守国家秘密、商业秘密和当事人的隐私。
第四，定期接受培训，包括法律援助技能和最新的法律知识培训。
第五，接受监督。要接受律师协会、司法行政部门等的监督，比如接受法律援助服务质量评估，这种评估也是一种监督方式。
第六，因过错给受援人造成损害的，应当依法承担赔偿责任。关于此义务，存在一定的争议，需要进一步研究。
最后，需要研究不同主体各种的权利义务，明确其侧重点。
第一，在五大主体中，第一、二类都是律师。对于律师的权利义务以及律师担任诉讼代理人、辩护人时的权利义务，律师法和三大诉讼法均做了详细的规定。现在要考虑的是哪些特殊问题需要在法律援助法中去规范。比如说执业律师，他提供法律服务的时候，需要和所在的律师事务所签订合同；还有采取轮值指派的方式；还有统一费率等，对于这些问题，可以考虑进行规范。
第二，关于类律师群体，这个群体里面又包括公证员、基层法律服务工作者、离退休的法官、检察官等，他们的权利义务不太一样。比如说，离退休的法官、检察官，存在着职业回避，需要做一些特殊的规范。这类主体提供服务的范围，可以考虑做一些限制，如只能提供法律咨询、代写法律文书、主持调解等。如果允许这类群体提供诉讼服务，就需要进行一定的资质控制。比如在日本，经认证的司法人员，允许其在简易程序中担任诉讼代理人。我国建立了值班律师制度，又在进行刑事辩护全覆盖试点。需要摸清律师的数量能否满足上述要求？缺口有多大？如果缺口很大的话，就需要考虑对类律师群体经过一定的认证后，允许其在民事小额诉讼程序和简易程序中担任诉讼代理人。如果再扩大一些，可允许其在刑事速裁程序中担任辩护人或诉讼代理人。此外，呼应乡村振兴战略和基层社会治理的需要，有必要加强社区法律服务工作，这就涉及到类律师群体提供基层法律服务问题。如基层法律服务工作者可以提供法治教育、法律咨询、协助当事人与相关机构接触、调解纠纷、组织集体诉讼、查访、调查与监督等法律服务。
第三，关于民间社会组织，主要是工青妇，它的优势主要在于提供专门性的法律服务，比如说针对儿童、残疾人、妇女、老年人这样的一些群体提供专门性的法律服务。向这些特殊群体提供法律援助服务时，是否有必要对这些法律援助服务提供主体进行资质控制？比如说要求他们至少要通过法律职业资格考试，还要接受专业培训等。
第四，关于大学的法律诊所。对于法律诊所，目前尚缺乏明确的法律规范。需要考虑：对于这类群体，是否要求其取得相应的法学学位？是否要经过专门的培训？在其他一些国家和地区，对于这类群体提供法律援助服务，要求其在教师或者执业律师的监督下才能够提供。如果允许其单独提供法律援助服务，如果因为个人过错导致了当事人的损失，他要不要承担赔偿责任、如何承担赔偿责任？为了保证法律援助服务质量，对此类群体提供法律援助服务，有必要进行一定的限制。
以上是我大致罗列的一些主要问题。我们需要通过更加深入的讨论来进一步确定究竟法律援助服务提供者应当有哪些共同的权利义务，以及他们各自应当有哪些特殊的权利义务。我的一些看法还很粗浅、很不成熟，欢迎大家批评指正。谢谢各位。
