唐晔旎 浙江省杭州市司法局法律援助中⼼主任科员
早在2014年，杭州就根据浙江省高级人民法院、省检察院、省公安厅、省司法厅四家单位联合下发的《关于加强和规范刑事法律援助工作的意见》，通过商请的方式，把除刑事诉讼法规定的4类情形外的9类情形纳入刑事法律援助辩护的范围。9类情形中，给予援助比较多的是两类，即“共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辩护人的”；和“基层人民法院审理的一审刑事案件，被告人经济困难且可能被判处3年以上有期徒刑的”。
实践中，杭州基层人民法院对于可能判处三年以上有期徒刑的案件，只要被告人认为需要辩护律师，一般都通知法律援助机构给予法律援助。也就是说2014年以后，杭州的刑事案件在审判阶段，已经将法律援助范围扩大到三年以上有期徒刑的案件。
为了进一步规范实践中的这些做法，2016年《杭州市法律援助条例》修订，将这些做法以地方性法规的形式规定下来，《条例》将一审可能判处三年以上有期徒刑等六类情形免予审查经济状况，以此让更多的被告人可以获得法律援助。
所以在全覆盖试点以前，杭州在刑事法律援助范围上已经是作了一些探索了，那么全覆盖进一步推进了杭州的刑事法律援助工作。2017年11月，杭州市中院会同市司法局联合出台《杭州市刑事案件律师辩护全覆盖试点工作实施方案》，全面启动刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。试点开始截止9月底，全市共办理刑事法律援助案件5496件，较去年同期增加72%；其中通知辩护案件2675件，较去年同期增加97%，刑事法律援助案件量增幅较大，刑事辩护率明显提高。那么我们也对这些数据进行了一些分析，从数据分析来看，一方面确实是因为全覆盖，所有普通程序的都要求通知辩护，所以案件量增加；但另一方面，案件量大幅增加与上半年案件类型有关，案件量增加明显的地区，普遍有一个现象，就是共同犯罪的案件发生较多，比如临安区一个诈骗案件，涉及被告人120余人，那么根据全覆盖的要求，除了自己委托的以外，都要给予援助辩护；还有一些非吸、“淘宝代运营”等案件，都是一个案件涉及几十名被告人，所以案件增加就明显。
全覆盖试点开展以来，杭州具体的做法有以下几点：
一、进一步扩大刑事案件通知辩护范围
破解“刑辩率低”的问题。除了最高院、司法部文件中规定需要扩大的范围外，进一步健全非普通程序案件的商请辩护工作机制，对于一审可能判处三年以上有期徒刑等九类情形，被告人没有辩护人，人民法院可以商请法律援助机构指派律师为其提供辩护，充分保障被告人的合法权益。
二、完善申请转交机制
破解“申请难”的问题。杭州市适用普通程序的刑事案件约30%，70%左右的案件适用简易程序和速裁程序，因此，为了更好的保障被告人的合法权益，杭州市进一步扩大刑事法律援助范围，对非普通程序案件的被告人提出法律援助申请，但确实无法联系家属提供经济状况证明，且无明显收入来源的，经法院书面注明，可以视作其符合本市法律援助经济困难标准。同时，进一明确了人民法院告知职责，规范了人民法院对被告人获得法律援助辩护权利和法律帮助权利的告知方式、告知内容和时限要求。
三、健全刑事律师资源库建设
破解“律师资源少”的问题。首先统筹调配律师资源。目前杭州全市有律师7000余人，但各地律师资源不平衡。为此，全市两级法律援助机构建立刑事法律援助律师资源库，并由市法律援助中心统筹调配律师资源，为全覆盖试点工作开展提供保障。例如临安区的那个诈骗案件，共有120个被告人，根据刑事案件律师辩护全覆盖的要求，临安区法院通知区法律援助中心指派律师提供辩护。由于涉案人数较多，临安本地指派了70个律师进行辩护，另50人由市中心统筹调配，切实保障律师资源的有效供给。其次保障律师辩护的专业性。原则上在行业协会各刑事专业委员会担任委员的律师全部纳入资源库。对于可能被判处死刑、无期徒刑的案件，指派具有五年以上刑事辩护执业经历的律师担任辩护人。再次指派律师的针对性。法律援助机构根据案情、律师专业特长和执业年限、受援人意愿等因素指派合适的律师办理刑事法律援助案件。对于未成年人刑事案件，指派熟悉未成年人身心特点的律师担任辩护人。
四、建立案件质量管理体系
破解“辩护质量不高”的问题。在扩大律师辩护覆盖面的同时，注重“提质”。全市法律援助机构加强对刑事法律援助案件质量的管理和监督，通过法律援助案件质量控制系统，建立程序监管、受援人满意度调查、法官意见征询、同行评估、旁听庭审“五位一体”的法律援助案件质量评价体系，对刑事法律援助案件实现全面评价。同时，法律援助机构加强对资源库律师的培训，提高辩护的有效性。
五、灵活运用信息化手段
为深化全覆盖试点中的值班律师工作，进一步完善法律援助工作站建设，杭州市看守所法律援助工作站创新值班律师会见方式，通过对法律援助工作站和监区内固定点安装“点对点”视频通话平台，实现工作站值班律师与在押人员的“面对面”视频咨询。这种模式简化了值班律师会见受援人的流程，特别是在提供法律帮助时，有效解决“面对面”帮助难、程序复杂的问题。
以上是杭州市刑事辩护全覆盖试点工作的主要做法，那么试点中也存在一些问题和困难，主要是两方面，一是律师资源不平衡问题，前面已经提到，不再赘述。二是办案补贴偏低的问题。试点开展以来，刑事法律援助的数量剧增、质量要求也越来越高，偏低的办案补贴成为各项推进措施落实的主要困难之一。具体体现在：一是难以提高律师办案积极性。刑事法律援助案件办案补贴与律师日常办理收费刑事案件的差距巨大，对律师的吸引力不大；二是在疑难复杂案件中，补贴入不敷出。随着全覆盖试点的开展，所有被告人都有了辩护律师，开庭的时间无疑延长，实际工作中遇到过多次被告人几十人开庭总时间超过一周的情况，而《杭州市法律援助经费使用管理办法》对疑难复杂案件提高补贴的规定非常严格，实际操作过程中需要每案向市财政申请，迄今为止仅在试点开展以前批准过一次。这些疑难复杂案件开庭时间长、阅卷工作量大，有些时候案件补贴甚至不够支付律师会见、阅卷的路费；三是异地协作的补贴偏低。为解决律师资源不平衡，由市法律援助中心统筹调配主城区律师去县（市）办案，但根据《经费管理办法》，办案补贴由指派的援助中心发放，而这些县（市）的案件补贴反而低于主城区，不利于律师资源的统筹。
关于下一步完善制度的建议，由于时间的关系，主要讲一条，就是如何通过制度完善来提高律师参与刑事法律援助和全覆盖工作的积极性，并切实提高案件质量。因为一方面随着全覆盖工作的推进，刑事法律援助的案件逐步增加，对律师资源的需求越来越大，但另一方面还有很多刑辩律师没参与或者较少参与刑事法律援助。那么如何让更多的刑辩律师更加愿意办理法律援助案件，同时愿意把案件办好？我们说法律援助机构加大案件质量监管和控制是重要的举措，但这是一种外部强制力，如何让办理刑事法律援助的律师有更多的内在动力，这还要从制度保障上做一些设计。目前，法律援助法的立法已经开始摆上议事日程，那么我们认为需要从立法层面，进一步明确法律援助的国家责任和律师义务的关系。因为如何处理这对关系，直接影响到法律援助案件补贴的核算方式。由于目前法律援助被认为是律师的法定强制性义务，因此其案件补贴采用的是成本核算法，即仅补贴办案期间律师的路费、餐费等有形成本，而不考虑律师的劳务等费用。我们认为要通过立法进一步明确法律援助是国家的责任（律师的义务更多的应是一种社会责任、属于职业道德的范畴），进一步推进政府购买法律援助服务，建立动态调整机制，根据社会经济发展水平、律师承办案件成本、基本劳务费用等因素及时调整补贴标准，切实保障律师办案经费，从而更好的调动律师参与刑事辩护全覆盖的积极性，让社会律师既愿意办更愿意办好，这样才能使刑事辩护全覆盖真正落到实处。
