编者按
“完善法律援助制度”是十八届三中、四中全会决定提出的具体改革任务之一。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定，将法律援助立法纳入全国人大常委会的立法规划。
为了给立法者提供第一手的实证数据和具体实施问题，为国家立法奠定坚实的基础，司法部公共法律服务管理局与中国政法大学国家法律援助研究院于2019年1月19日联合举办法律援助立法研讨会。全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院、司法部、公安部、全国妇联等部门的相关领导以及来自中国政法大学、中国社科院法学所、中国人民公安大学、四川大学等十余所知名高校的专家学者，来自28个省市的数十名法律援助业务专家、社会法律公益服务组织、高校法律援助组织以及热心公益法律服务事业的知名刑事辩护律师应邀参加了此次研讨会。
中国政法大学国家法律援助研究院首席专家顾永忠教授出席会议并发言。现将顾永忠教授在此次会议上的发言编辑发表，以飨各界朋友！
顾永忠教授：法律援助制度的立法定位
今天会议的主题比较集中，就是讨论法律援助立法问题。第一个专题研究的是法律援助的定位问题。法律援助的定位我理解，就是指法律援助制度在整个国家法律援助制度中应有的地位和作用。那么这个制度表现在法律上，也就是法律援助法在国家法律体系中地位和作用。这是一个十分重要的问题。我们站得高，看得远，制定出的法律在国家法律制度中的地位、作用就能够得到更好的彰显。我们站的低，看得近，那么结果就是另外一种情况。所以定位问题是法律援助立法一个首要的问题。
那么解决定位问题，首先要解决什么是法律援助的概念问题。以往在法律文件上、在理论研究上也曾试图给法律援助有一个概念性的定位，我个人也从一个学者的角度提出我的看法：法律援助是国家为了尊重和保障人权，维护或者促进社会公平正义，无偿为经济困难的公民和司法利益有此需要的特定案件的当事人或者特殊案件的当事人，提供法律服务的基本法律制度。法律援助法应当是为了实现法律援助制度而制定和实施的法律。这是我对法律援助制度和法律援助法表达的基本概念。在这样一个基本概念之下，我觉得法律援助或者法律援助法的定位应当从四个方面来理解：
第一个定位，法律援助制度是关于人权保障的法律制度，也可以说法律援助法是关于人权保障的法律，或称人权保障法。我觉得这应当是对法律援助制度或法律援助法首要的定位。2004年，《宪法》确立了国家尊重保障人权的原则。2012年《刑事诉讼法》修改时，也在刑事诉讼法的任务部分，明确了国家尊重和保障人权。一个是宪法，一个是基本法，都写上了国家尊重和保障人权。但是，把尊重和保障人权写到一个部门法上，这在我国法律体系上并不多见。在2012年《刑事诉讼法》修改过程中，对此学界曾有各种不同观点。法律援助法首先要关注人权保障，这是这部法律的本质。从中国的法律援助制度的起源来看，实际上是从刑事诉讼中产生的。新中国建立后，50年代我们还没有刑事诉讼，更谈不上有法律援助法。但是我们在当时的一些法律文件包括法院组织条例等一些法律上就已经明确了，要在一些刑事案件中对没有律师辩护的被告人，由法院给他们安排律师辩护，于是就有了法律援助的雏形。到1979年《刑事诉讼法》上，这一精神又进了一步，但还不是很明确。真正在法律上确定法律援助，应该说是1996年刑事诉讼法修改比较正式地确立了我国的法律援助制度。可见，那个时候的法律援助制度其实就是刑事法律援助。之所以把法律援助法称之为人权保障法，就是因为刑事诉讼涉及到公民的最基本的也是最主要的人身权利，包括人身自由、生命、财产等基本权利。放眼世界，凡讲到法律援助，刑事诉讼都是最重要的一个领域、最重要的一项工作。除此之外，当然还涉及到一些其他方面，比如民生问题。民生是什么？ 民生也是人权的最基本的问题。我们中国和其他国家对人权解读的最大的不同在于我们中国对人权解读首要是生存权，这和其他国家西方国家在人权的概念上是有差别的。生存权是人权最重要的最基本的权利。在法律援助领域，不管是刑事诉讼还是非刑事诉讼中，所涉及的大都是人的基本生存问题。所以我们要加深对法律援助制度是人权保障制度，是人权保障法的理解。这是很重要的一个方面。
其次，《宪法》、《刑事诉讼法》上确立了法律面前人人平等原则。但法律面前人人平等如何能够获得保障？必须要有法律援助。特别是在法律领域法律活动中，人人能够获得平等，必须要有平等权，而平等权也是人权的重要的一项内容。
第三，《宪法》还确立了被告人有权获得辩护的原则。
综合这几个方面核心就是人权保障。2012年修改刑诉法的时候，对于要不要写上人权保障的内容，当时很多人不同意写，认为我们每一部法律和人权保障都有关系，是不是每部法律都要写上？但是也有不少人认为，和所有其它法律相比较，刑事诉讼法在保障人权方面，是其他任何法律都不可比拟的。 刑事讼法的本质是什么？《刑事诉讼法》俗称“小宪法”，从诉讼的过程到诉讼的结果都可能涉及对人的自由、财产、生命的限制和剥夺，其他哪一部法律能做到这样？最终立法机关接受了这种意见，把尊重和保障人权正式写进去了。这是考虑到刑事诉讼法在人权保障上负有特殊的责任，具有特殊的地位和作用。法律援助法律也是如此，所有的法律可能都和人权保障有关，比如《老年人权益保护法》，《妇女权益保护法》，《未成年权益保护法》等等，但是集中、专门地保障人权的法律制度这是法律援助法的一个主要特征。
法律援助看似是针对少数人的，不是针对全社会的，但这个少数人是不特定的，全社会中的每个人都可能成为其中的人。说不特定意思是说，它不是针对某些阶层，某些阶级，它是针对在经济社会和法律生活中处于劣势地位，或者弱势地位的人，而不仅仅是经济上贫困的人。我们不能把法律援助法单纯地理解为扶贫法，或者司法上的扶贫法。前不久立法机关刚刚通过第三次对刑事诉讼法的修改，其中建立了刑事缺席审判制度。其中提出缺席审判的时候，本人或其近亲属可以委托辩护人，哪怕被告人不回来，他也可以委托辩护人。如果他没有委托，他的近亲属也没有委托。法律援助机构就要指派律师提供法律援助。这是新的一项法律援助的对象。在全国人大常委会讨论审议的时候，有不少人对此提出质疑，质疑的理由是法律援助是帮助穷人的法律，怎么能给侵吞了国家资产的贪官审判的时候还要提供法律援助？这一说法应该说是有一定的道理的，但这种理解是有偏差的。法律援助不仅仅是帮助穷人，在刑事诉讼中穷人富人都面临着同样的境遇，一旦错判后果是一样的。特别是缺席审判被告人，他不能亲自参与审判亲自为自己辩护，而由于某种原因，又不能亲自委托律师为自己辩护，当然需要国家出面提供法律援助，一方面保障维护他的合法权益，另一方面彰显司法公正，包括程序的公正和实体的公正。所以我们对于法律援助的定位和理解不能把它看作是社会福利法，不能把它放在社会福利法的位置上。
第二个定位，法律援助制度是关于国家义务的一项法律制度，也可以说法律援助法是国家义务法。这也是法律援助法的一个重要特征。大家可以想一想，哪一部法律是建立在国家承担义务这样一个基本定位下的？最集中地体现国家义务的法律就是法律援助法。其实前面我们说的国家要尊重和保障人权，已经确定定人权保障是国家的责任，那国家怎么保障和尊重人权？其中一个重要方面就是通过法律援助法的制定，通过法律援助制度的实施来完成。否则，保障和尊重人权就是一句空话。而保障是体现落实在国家责任、国家义务上。而国家义务或国家责任应当体现在三个方面：
第一个方面是立法，我们过去或者是到现在为止，只有《法律援助条例》一部正式的法律文件。在我国的法律体系中，它只是一部由国务院制定的行政法规，主要是对行政机关发生作用。我们现在要讨论的不是修改完善法律援助条例，而是要制定法律援助法。为什么要制定这部法律？为什么没有在2003年制定这部法律？ 事实上立法机关是从2016年开始考虑制定法律援助法的。一个方面的原因或者说很重要的原因是，我们对法律援助制度的认识已经大大提高。法律援助制度来到中国没有很久。1990年代，肖扬同志担任司法部长时，开始探索在我国建立法律援助制度，当时主要是学习、了解国外法律援助制度。到了2003年，我们有了法律援助条例，到现在也不过20多年。所以我们一直讲中国的法律援助制度起步晚发展快，这是一个客观事实。但是通过这段经历，我们认识到了法律援助制度必须提升到国家法律的层面，不能再由行政法规来调整。 所以现在准备制定法律援助法本身就意味着我们对这部法律在国家法律制度中的地位和作用的认识已经大大提升了。同时也表明国家担负起了法律援助法的立法责任。
第二个方面是政府的义务，这个政府就是我们讲的狭义的政府，即国务院和各级人民政府。政府的义务或责任是什么？就是从人力、物力、财力方方面面保障法律援助制度的实施。而实施的责任不仅仅是司法行政机关的事，也涉及到司法机关司法活动，特别是在刑事诉讼中，公安机关、检察机关法院都会涉及法律援助。刑事诉讼法规定，公安侦查阶段、检察审查起诉阶段、法院审判阶段，对于法定应当提供法律援助的当事人，办案机关应当通知法律援助机构，法律援助机构应当指派律师为当事人辩护。这表明，法律援助的实施，一个方面是司法行政机关的责任，另一个方面是公安司法机关的责任。但是，到现在为止刑事诉讼法上的这些规定，从侦查、审查起诉到审判对法定法律援助对象应当提供法律援助，但实践中其实还没有落实。没有落实的原因是我们的公安司法机关及其办案人员没有认识到，实施法律援助也是他们的一项责任或义务。他们始终认为这是司法行政机关的事，是律师的事。我们到西方国家司法机关访问，他们天经地义地认为法律援助是他们的责任，法律援助机构是在帮助他们履行完成这个责任。这种差异形成的原因就是我们最初对法律援助制度的定位没有到位。所以我们将来就要解决这是国家责任的问题，包括立法上的责任，公安司法机关的责任。
第三个定位，法律援助制度或法律援助法是一项法律服务制度或法律服务法。我们知道，法律都是调整各种各样各个方面的社会关系的。法律援助法则是调整、提供法律援助活动当中各个方面的关系的。而法律援助的核心是什么？就是法律服务，并且是无偿的法律服务。这是法律援助法落实到最终要解决的问题。国家义务也好，政府责任也好，最终都要落实到提供符合基本标准和要求的法律服务上。
第四个定位，法律援助制度或法律援助法是国家的一项基本法律制度。当一个国家发展到一定水平和程度的时候，比如当讲到我国是一个法治国家的时候，法律援助法就是很重要的一个标志。如果一个国家没有法律援助制度，没有法律援助法，或者即使有也是徒有其名，并不能真正发挥应有的作用，说这是一个法治国家，是不能令人信服的。我觉得今天中国在经济上已经是世界第二大经济体，法律上我们对外也已经讲我们中国是一个法治国家。法治国家有很多指标或者基本的标志，其中具有相当发展程度的法律援助制度不可或缺。
以上四个方面是我对法律援助制度或法律援助法基本定位的个人观点。我们要制定法律援助法，在思考法律援助的范围、法律援助的经费保障，法律援助的提供模式等问题时，就得从以上基本定位几个方面来思考，这样我们就可能站得高看得远。比如说经费问题，我国现在一年才是20多点亿，我记得说前年是22个亿。二十几个亿，为什么这么少？是我们真的拿不出来吗？我们一个大学的经费，像清华、北大这些一流的学校每年的经费都在200亿上下，我们政法大学一年还有十来个亿左右。而我们一个国家的法律援助经费只有二十几个亿。这和我国是世界第二大经济体，和我国是一个法治国家的地位，是远远不相称的。为什么如此？一个重要原因就是认识没到位，否则经费翻两番三番应该没有问题。我国律师行业每年给国家贡献的税收还有几十个亿上百亿，我们曾经提出过建议，国家拿不出钱，能不能把律师给国家创收的税收，有一定的提留。过去公安机关、检察机关、法院办案经费不足的时候，曾经也尝试过这种提留，后来取消了，改为收支两条线。但实际上还是与拨款有一定联系。所以关键是认识。认识提升了，一些基本条件现在也具备了，不少问题是可以得到解决的。所以我个人觉得定位问题是我们法律援助立法最重要的问题。
时间关系我只是抛个砖，请大家批评指正，谢谢。
