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法律援助机构工作人员能否拿办案补贴
静远
关于法律援助机构工作人员能否拿办案补贴的争论几乎和中国法律援助的历史一样久远，因此也可以称作为历史性话题。至今也没有一个权威的结论，但实践对这一问题应尽快做出回应的需求愈加迫切。我的看法是这个讨论需要明确几个重点，第一个重点是关于命题的真伪；第二个重点是合法性与合理性；第三个重点是应该怎么做。
一、 历史性考察
现在我们开始讨论第一个问题，关于命题的真伪。讨论之前我们需要简单地回顾一下历史。在制定《法律援助条例》过程中有过一种争论，即政府应不应当成为法律援助的提供者。立法部门的观点认为政府是法律援助的管理者，是裁判员，而提供者是被管理者，是运动员，为确保法律援助实施的公正性，政府不能既当裁判员，又当运动员，因此不主张政府成为法律援助提供者。实务部门的观点则更强调法律援助的实际需要。当时的情况是法律服务资源的分布十分不均衡，全国还有200多个县、区没有律师，在缺乏合适提供者的前提下，政府直接提供公共服务既符合实际情况，也是一种国际惯例。争论的结果就变成目前条例的规定，可以安排本机构工作人员办理法律援助案件。需要特别强调的是，这里表述的是法律援助机构工作人员可以办理法律援助案件，在当时的法律环境下，规定机构工作人员办理法律援助案件，真可谓是既大胆又新奇，是公共法律服务领域的一大创新。当然这样规定还有另一种含义，表明这是政府直接提供的服务，与社会提供者的服务有着根本的区别，政府工作人员不能收取费用，这在一定程度上也平衡了立法部门的担心。说到这里似乎已经明确给出了问题的答案，法律援助机构工作人员办理法律援助案件是政府直接提供服务，不应同社会提供者一样领取办案补贴。其实问题并没有这么简单，影响这个问题判断的最关键因素并不是谁是提供者，而是补贴的性质。人们可能还记得当初我们对补贴的权威定义，一个出自《条例》，另一个出自司法部与财政部联合下发的转移支付补助地方办案专款的规定。虽然两个定义的表述有所不同，但内涵基本一致，就是补贴仅指办案的成本或实际支出，不含律师的报酬。从补贴的性质来说，法律援助机构工作人员办理法律援助案件领取办案补贴又是非常正当的，没有让法律援助机构工作人员自己支付办案成本的道理。曾经发生过这样的事，某些地方用据实报销的方式每案给机构工作人员报销办案费用的实际支出，远远超过用包干的方式每案支付给社会提供者的数额。从许多地方制定的法律援助的补贴办法看，对法律援助机构工作人员办案成本的支付也相应做出了的规定。从提供者和补贴性质两个角度分析，我们得出了不同的结论，似乎有点掉进了循环论证的陷阱。因此，仅从最初的规定上讨论法律援助机构工作人员能否拿办案补贴实际是一个伪命题。在法律援助的实践中，我们要讨论的这个问题早已超出了文件规定的原始含义，根本的原因就是法律援助的不断进步和成熟。
二、问题的实践分析
我们要讨论的第二个问题，是法律援助机构工作人员领取办案补贴的合法性和合理性。随着法律援助事业的发展，法律援助补贴制度也日益完善。补贴内涵的变化最早始于一些经济较为富裕的省市，接着开始向更广泛的省市扩展。法律援助的补贴开始加入律师的适当报酬，而且律师报酬的占比有日趋合理的趋势。补贴制度的变化也陆续体现到中央和地方各级政府的一些政策文件中，直至2015年中办、国办印发《关于完善法律援助制度的意见》中明确提出，根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素及时调整补贴标准。补贴加入律师报酬，且日趋合理，使法律援助机构工作人员领取办案补贴的做法受到合法性的挑战。一些地方政府主管部门对法律援助机构工作人员领取办案补贴的合法性提出质疑，有些甚至明确禁止。司法行政机关和法律援助机构内部也出现了一些不同的声音，一些人对法律援助机构工作人员办案额外取酬表达出不满。在这些挑战面前，许多法律援助机构停止了安排工作人员办案的做法，全部交由社会提供者承办。
由于补贴问题带来的法律援助提供模式的变化，所产生的不利影响也是十分明显的，特别是在法律服务资源匮乏的地方，一方面是政府的优质资源被闲置，另一方面是社会提供能力和质量水平难以满足日益增长的法律援助服务需求，地区发展不均衡的实际状况进一步加剧，这也引发了人们对法律援助机构工作人员办案，特别是在资源匮乏地区存在合理性的一些思考。两办《意见》提出多渠道解决律师资源短缺地区法律援助工作力量不足问题，充实县区法律援助机构办案人员。中央的决策也表明在法律服务资源匮乏的地区，由政府直接提供服务具有合理性。那么如何解决法律援助机构工作人员办案的合理性与领取办案补贴的合法性之间的张力，推动实现法律援助均衡、可持续发展，就是我们需要讨论的第三个问题。
三、可能的解决方案
解决法律援助机构工作人员办案的合理性与领取补贴合法性的冲突，可以有很多种思路。最简单的方法就是对补贴的政策方法进行调整，一些地方的做法是将法律援助机构工作人员的补贴与社会提供者的办案补贴标准加以区别，除成本之外，法律援助机构工作人员办案的可以差旅、加班补贴的方式对办案工作的额外付出给与适当的补偿，激励有资质的法律援助机构工作人员更加主动地参与办理法律援助案件。另外我们还可以跳出这些传统的思路，借鉴一下国际上的有益做法。
在法律援助的提供模式上，国际上有两种做法与中国的法律援助机构工作人员办理法律援助案件的做法很相似。一种叫专职模式，也叫司法保障模式，另一种叫公设辩护人模式。专职模式是指法律援助机构雇佣社会律师专门从事法律援助服务，因此也有称之为专职律师。加拿大是拥有专职律师数量较多的国家，仅安大略省法律援助署聘用的专职律师就有200多人。一种较普遍的观点认为，专职律师提供的服务质优价廉，还有一种观点认为，在法律援助服务资源相对匮乏的国家，更适合采取专职模式提供服务，南非就是这一经验的典型代表。公设辩护人模式在南美地区比较普遍，公设辩护人与专职律师的主要区别在于作为法律援助的专门提供者，公设辩护人是以组织机构的形式存在的，专职律师是以个人提供者的形式存在的，他们的共同之处就是专门提供法律援助服务，代表着一种法律援助专业化、职业化发展方向。专职模式与公设辩护人模式都是以合理的职业薪酬制度作为存在前提的。加拿大是把定薪权力通过法律赋予了法律援助署，由法律援助署与律师协商薪酬，通过合同聘用社会律师专门从事法律援助服务。南美公设辩护人的薪酬如何确定目前尚不清楚。专职律师、公设辩护人和我国法律援助机构工作人员虽然都是专门办理法律援助案件的人员，但人员的身份和从业依据不同，专职律师身份上仍是社会律师，所提供的服务属于政府购买服务，而公设辩护人和法律援助机构工作人员身份上是国家公职人员，提供服务属于履行公职。但公设辩护人是建立在合理的职业薪酬基础上的，具有可持续性。法律援助机构工作人员按规定只能享有国家公职人员法定的职务级别工资，不允许有其他职业性收入，缺乏正相的激励，法律援助机构工作人员办理法律援助案件的积极性就会受到挫伤，实践证明，这种做法也缺乏可持续性。
两办《意见》提出探索法律援助队伍专业化、职业化发展模式，加强法律援助人才库建设，培养一批擅长办理法律援助案件的专业人员。国家公共服务的整体战略也明确提出政府一般不再直接提供公共服务，而是适当引入竞争，采取合同、委托的方法把提供公共服务的责任交给社会，在这种大背景下，国际经验为我们探索一种中国特色的法律援助专业化、职业化发展模式提供了思路。我们可以考虑以尝试探索合理的职业薪酬制度作为开始，开展符合国情的专职模式和公设辩护人模式改革试点，探索法律援助专业化、职业化发展在体制机制和制度运行方面的规律，为法律援助专业化、职业化发展模式积累经验。江苏的一些地方已经开始了这方面的一些尝试，积累了一些经验，值得大家借鉴。
