我国法律援助制度的发展历程概览——以重大事件为观察点
作者： 赵常成，中国政法大学刑事司法学院硕士研究生。
目录
一、1994-1996年：从理论构想到制度现实
二、1997-2012年：中国特色法律援助制度体系渐具雏形
三、2013以来：我国法律援助制度发展的良好机遇与时代使命
1994-1996年：从理论构想到制度现实
改革开放以来，中国社会主义民主法治的发展进程不断加速，国家各项事务也逐步进入法制轨道。随着公民法律意识的增强，公民对法律服务的需求也不断增加。在这样的时代背景下，司法部一方面加紧深化律师体制改革，将律师推向市场，通过市场规律培育律师队伍；另一方面，考虑尽快建立法律援助制度，以满足社会弱势群体的法律服务需求。
1994年1月，在讨论《律师法》草稿时，时任司法部部长肖扬提出建立中国法律援助制度的设想。此后，司法部律师司、公证司、司法研究所等几个部门根据司法部党组的要求，开始着手对建立有中国特色的法律援助制度进行论证，一直到95年底的近两年时间里，关于建立有中国特色的法律援助制度可行性研究报告，被反反复复修改了无数次。为了配合这项研究，律师司和司法研究所还联合编译了20多万字的《国际法律援助制度概览》。对于绝大多数国内的法律工作者和学者来说，这是第一次较为系统地掌握和了解世界法律援助的概况，有力地帮助和促进了中国法律援助制度的研究论证工作。在这两年，有关研究人员做了大量的、卓有成效的工作，正是他们的努力，为以后全国法律援助制度的建立和迅猛发展打下了很好的基础。
在理论探索的同时，在司法部倡导下，北京、广州、武汉等城市率先行动开展法律援助工作试点，并逐步扩大试点范围，将理论构想转变为制度现实。1996年初，司法部正式提出，“建立和完善中国的法律援助制度”是司法行政机关“九五”期间到2010年的主要奋斗目标之一。在这一时期，我国法律援助事业有以下重大事件：
1. 广州市法律援助中心成立
1995年11月9日，中国首家政府法律援助机构——广州市法律援助中心成立，标志着中国开始建立规范的法律援助制度。从此，法律援助由律师个人或律师事务所的自发性、慈善性行为上升为规范化的政府行为。成立伊始，时任司法部部长肖扬同志就为广州市法律援助中心挥毫题词“探索有中国特色的法律援助制度”。从在广州市法律援助中心在开业的100天时间里，共处理了各类法律援助案件75件，为探索有中国特色的法律援助制度迈出了可喜的一步。
2.司法部法律援助中心成立
1995年10月，司法部党组根据前一阶段的研究论证，正式向中央编委办公室呈报了《司法部关于成立国家法律援助中心的请示》。1996年3月,司法部成立国家法律援助中心筹备组,积极推动法律援助机构的成立。1996年12月28日,中央编制办公室批复同意成立司法部法律援助中心,核批事业编制35名,经费实行全额拨款。由此,我国历史上第一个专司法律援助工作的国家级机构正式诞生。
3.《中华人民共和国刑事诉讼法》修订、《中华人民共和国律师法》实施
1996年3月新修订的《刑事诉讼法》第34条对刑事法律援助制度做出原则性规定,第一次以立法形式规定了刑事法律援助制度的基本框架。5月15日,新颁布的《律师法》第6章对法律援助做出专章规定,勾画了有中国特色的法律援助制度的主要原则和基本框架。
4. 《建立有中国特色的法律援助制度》一文发表
1996年5月4日，以《刑事诉讼法》修改、《律师法》颁布实施为契机，时任司法部部长肖扬同志在《人民日报》发表题为“建立有中国特色的法律援助制度”的专题文章。文章分为三部分：“建立法律援助制度是现代社会文明进步的标志”；“建立符合中国国情的法律援助制度是发展社会主义民主，健全社会主义法制的要求”；“建立符合中国国情的法律援助制度的基本构想”。
5.首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会在广州召开
1996年11月18日，司法部在广州召开了首次全国法律援助经验交流暨工作研讨会，总结交流试点以来法律援助工作经验，围绕讨论修改《法律援助暂行条例（征求意见稿）》，研究中国法律援助制度建立和实施的若干重大理论和实践问题。
此外，针对我国社会各界对法律援助缺乏最基本的了解，司法部法律援助中心筹备组撰写了并出版了若干理论文章及书籍。同时，筹备组应邀出访多个国家考察外国法律援助制度。
1997-2012年：中国特色法律援助
制度体系渐具雏形
这一时期，我国制定了大量全国性工作规范及地方立法，极大推动了法律援助制度的建设。为全面规范法律援助工作，司法部先后下发了《关于开展法律援助工作的通知》（1997年5月）、《关于开展公正法律援助工作的通知》（1997年11月）、《关于加快法律援助机构建设步伐的通知》（2000年6月）、《关于法律援助机构下设律师事务所脱钩改制及有关问题的通知》（2000年9月），并与最高人民法院联合下发了《关于开展刑事法律援助工作的联合通知》（1997年4月）、《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》（2000年9月），与最高人民检察院、公安部分别联合下发了《在刑事诉讼活动中开展法律援助工作的通知》（2000年3月、2001年4月）。
与此同时，地方法律援助立法工作和规范化建设也有较大进展。广东等省级、青岛等副省级地方人大纷纷颁布法律援助地方性法规，重庆等政府也颁布了实施法律援助的政府规章。一些地方除与公检法部门及社会团体联合发文外，还出台了一大批法律援助业务工作管理制度，如《律师开展法律援助工作的规定》《法律援助职业道德规范》《法律援助档案管理办法》等等。在这一时期，我国法律援助事业有以下重大事件：
1.法律援助列入中央和地方党委政府工作计划
2001年3月全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中明确提出了“建立法律援助体系”的目标，这是法律援助制度第一次进入国家经济和社会总体发展规划之中，是我国最高国家权力机关首次将法律援助事业纳入社会发展的范畴,标志着我国法律援助制度的一个新发展阶段的开始。同时，北京等各地方政府也将法律援助工作纳入本地的发展规划或民生项目中，表明法律援助已经作为各级政府的一项职责加以落实。
2.《法律援助条例》正式颁布实施
2001年底开始，司法部酝酿制定全国统一的法律援助行政法规，协助国务院法制办研究制定《法律援助条例》。2003年7月6日，《法律援助条例》正式颁布实施，这是我国法律援助事业发展史和民主法制建设史上一件具有里程碑意义的大事。《法律援助条例》是我国第一部关于法律援助的全国性行政法规，确定了我国法律援助制度的基本框架，明确了法律援助是政府责任,经济困难的公民有权获得免费法律服务，司法行政部门负责监督管理法律援助工作，法律援助机构具体负责组织实施法律援助义务，鼓励社会力量参与法律援助工作，规定了法律援助的范围、标准、实施程序以及法律援助各方的权利义务、法律责任等，为促进和规范法律援助工作提供了重要的法律依据。以此为标志,我国法律援助制度在全国范围内正式建立与实施,法律援助工作进一步走上了法制化的轨道。
3.全面落实《法律援助条例》的相关规定
法律援助条例》颁布实施后，司法部先后出台了《司法部关于贯彻落实<法律援助条例>促进和规范法律援助工作的意见》《司法部关于进一步贯彻<法律援助条例>加快法律援助工作发展的通知》，在此基础上，展开了具体的落实工作。例如，完善经费保障机制。2004年9月6日，司法部、民政部、财政部等九部门发布了《关于贯彻落实〈法律援助条例〉切实解决困难群众打官司难问题的意见》、司法部与财政部发布了《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》，要求各级政府应将法律援助所需经费纳入预算，省级财政部门应设立法律援助专项资金，各级司法行政部门要广泛开辟政府财政拨款以外的法律援助经费筹措渠道，充分利用各方面力量解决法律援助办案所需经费，中央财政根据财力状况扶持贫困地区的法律援助工作。又如，建立法律援助与司法部门工作的协作机制。2005年9月，司法部与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合签发了民事、刑事诉讼法律援助工作的规定，建立了法律援助与司法部门工作的衔接机制。再如，广泛调动资源，解决法律援助人力不足问题。2004年9月，司法部制定了《律师和基层法律服务工作者开展法律援助服务工作暂行管理办法》，要求各地在执行此办法中制定律师、基层法律服务工作者参与法律援助工作的具体措施。再如，落实“三项标准”。对于公民经济困难标准、法律援助办案补贴标准和法律援助事项补充范围这“三项标准”的落实工作，司法部作为一项重要工作任务予以着力推进。
4.司法部制定《关于法律援助事业“十一五”时期发展规划》
党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出"加强和改进法律援助工作"，明确了"十一五"期间法律援助工作的任务。司法部随后制定了《关于法律援助事业“十一五”时期发展规划》，提出了2006年-2010年法律援助事业发展的指导思想、工作原则和目标任务，进一步推动法律援助与经济社会的协调发展，是法律援助“十一五”时期发展的纲领性文件。
5.着眼农民工法律援助问题，确定农民工为特殊法律援助对象
2006年1月，国务院下发《关于解决农民工问题的若干意见》，明确要求做好对农民工的法律服务和法律援助工作，政府要为农民工法律援助工作提供必要的经费支持，对于扩大法律援助工作覆盖面，以及法律援助在党和国家大局工作中发挥职能作用产生了深远影响。随后，2006年10月13日，司法部、财政部发布了《贯彻落实<国务院关于解决农民工问题的若干意见>的意见》，要求做好对农民工的法律服务、法律援助和法制宣传工作，切实维护农民工合法权益。
6.司法部法律援助工作司成立
2008年，为进一步理顺法律援助管理体制、加强法律援助工作监督管理职责，司法部根据国务院“三定”规定，设立法律援助工作司。工作司主要职责是：指导、检查法律援助的法律法规和政策的执行工作；规划法律援助事业发展布局；承担法律援助机构、法律援助工作人员的监督管理工作；指导社会组织和志愿者开展法律援助工作；承办部领导交办的其他有关事项。
7.开展“1+1”中国法律援助志愿者行动
由于地域和经济发展不均衡等原因，我国法律援助事业发展不平衡问题仍然比较突出。为有效解决经济欠发达地区法律援助资源严重不足等问题，2009年，司法部律师公证工作指导司、司法部法律援助工作司、团中央青年志愿者工作部等发布了《关于组织开展“1+1”中国法律援助志愿者行动的通知》，自此持续多年开展“1＋1”中国法律援助志愿者行动。
8.完善办理法律援助案件的程序
为规范案件办理程序，2012年7月1日，司法部发布了《办理法律援助案件程序规定》。规定规范了法律援助案件办理中受理、审查、承办等环节的行为规范和服务标准，明确了相关环节办理时限，针对性和操作性更强，为规范法律援助实施工作、提高法律援助工作效率提供了有力的制度保障。
9.2012年刑事诉讼法修改
2012年《刑事诉讼法》对刑事法律援助制度进行完善，主要集中在四个方面：扩大了刑事法律援助的范围、提前了提供法律援助的诉讼阶段、调整了提供法律援助的方式、正式建立了通过申请获得刑事法律援助的制度。随后，司法部出台了《关于法律援助工作贯彻实施修改后刑事诉讼法的意见》，就加强刑事法律援助工作提出了具体要求。
此外，这一阶段，我国法律援助工作在加强便民利民、网络化建设等方面同样取得了重大进展，如开展“法律援助便民服务”主题活动等工作。
2013以来：我国法律援助制度发展的良好机遇与时代使命
2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，决定中明确提出推进法治中国建设、创新社会治理体制，明确要求“完善法律援助制度”，为我国法律援助制度的发展和完善提供了新的机遇。2013年以来，我国法律援助事业有以下重大事件：
1.落实全面推进依法治国战略部署
十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定要求“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》。作为落实全面推进依法治国战略部署的一项重要举措，该意见提出了当前和今后一个时期法律援助工作发展的指导思想、基本原则、政策措施和要求。其后，为充分发挥律师在法律援助工作中的作用，更好地满足人民群众法律援助需求，2017年2月17日，司法部、财政部发布了《关于律师开展法律援助工作的意见》。
2.开展刑事案件律师辩护全覆盖试点
为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，加强人权司法保障，促进司法公正，充分发挥律师在刑事案件审判中的辩护作用，开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作，2017年10月11日，最高人民法院、司法部发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，进一步扩展了刑事案件中的法律援助工作。
3.开展法律援助值班律师工作
为深入贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》，充分发挥法律援助值班律师在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用，依法维护犯罪嫌疑人、刑事被告人诉讼权利，加强人权司法保障，促进司法公正，2017年8月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，要求法律援助机构在人民法院、看守所派驻值班律师，为没有辩护人的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律帮助，并且进行了具体的规定。
