樊崇义：中国法律援助制度向何处去？
目次
一、筚路蓝缕：中国法律援助制度的历史沿革
（一）从古到今：中华历史上法律援助制度的萌芽
（二）从无到有：新中国法律援助制度的构建
（三）从有到优：新中国法律援助制度的发展
二、举世瞩目：现行法律援助制度在实践中取得的成就
（一）覆盖全国的法律援助组织机构体系基本建成
（二）拥有相当数量和质量的法律援助专业人才队伍崭露头角
（三）以政府财政拨款为主的法律援助经费保障体系日渐稳定
（四）法律援助覆盖的事项范围和对象范围不断扩大
（五）以民事代理为主的法律援助案件数量大幅增加
（六）标准化的法律援助质量监管体系有所发展
三、荆棘载途：现行法律援助制度在实践中存在的突出问题
（一）法律援助服务的供给能力仍显不足
（二）法律援助尤其是刑事法律援助的覆盖范围仍显狭窄
（三）民事刑事法律援助案件比例严重失调
（四）法律援助办案质量得不到保障
四、精益求精：新时期法律援助制度的重构与升华
（一）定位要高：要从提高国家治理体系与治理能力现代化的高度定位法律援助制度
（二）目光要远：要积极推动《法律援助法》的立法工作并重构我国法律援助的体系
（三）发力要准：要从实处着力解决好刑事法律援助实践中存在的突出问题
（四）板凳要稳：要以足够的耐性持续培育壮大我国法律援助的理论研究水平
本文原题为《中国法律援助制度的建构与展望》，首发于《中国法律评论》2017年第6期策略栏目（第189—202页），原文20000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文。
筚路蓝缕
中国法律援助制度的历史沿革
（一）从古到今：中华历史上法律援助制度的萌芽
悠久灿烂的中华文明孕育了充满智慧的法制文化，也出现了具有法律援助特征的法律服务。据学者考证，春秋时期郑国讼师邓析“与民之有讼者约，大狱一衣，小狱襦裤”，因其低廉的收费标准以及专为下层百姓服务的做法，被认为是我国历史上有关法律援助的最早实践。但这仅仅是古代知识分子基于道义而自发提供的一种原始的民间慈善行为，不具备任何制度化的特征。
中国现代意义上的法律援助发端于北洋政府时代，尝试于民国政府时期。1914年北洋政府司法部发布了《核准指定辩护人办法令》，第一次较为完整地规定了指定辩护的实施目的与具体办法，迈开了在中国探索法律援助的第一步。
在此基础上，南京国民政府以《公设辩护人条例》和《律师公会平民法律扶助实施办法》为依据，草创了一套由国家主导的公设辩护人制度和律师公会主导的平民法律扶助制度相结合的法律援助体系，成为构建全面法律援助体系的有益尝试，但却囿于时代背景而没能在实践中发挥应有的作用，而且也没有在制度层面形成全国性统一的法律援助制度，故仍属于我国法律援助制度的萌芽阶段。
中华人民共和国成立后，法律援助制度并没有随着社会主义法制体系的乍始建设而同步出现。1954年《宪法》规定被告人有权获得辩护，同年颁布的《人民法院组织法》明确人民法院认为有必要的时候，也可以指定辩护人为被告人辩护。1956年国务院正式批准了司法部《关于建立律师工作的请示报告》并开始实行律师制度，同年司法部发布《律师收费暂行办法》等文件规定了律师免费或减费给予法律帮助的具体案件范围。上述立法实践表明新中国试图通过指定律师辩护和律师减免费用的形式践行法律援助服务，但由于“反右”斗争扩大化等政治运动而在萌芽时期即宣告夭折。
1979年7月我国颁布实施的第一部《刑事诉讼法》重新确立了辩护制度，并在第27条中再次明确可以指定辩护和应当指定辩护的范围。1980年8月26日《律师暂行条例》的通过则标志着我国律师制度正式恢复重建。
至此，新中国业已中断的律师制度和法律援助制度再次走上探索与建构的道路。
随后，司法部从全国抽调最顶级的法律专家担任“四人帮”集团被告人的辩护律师。1980年11月20日，最高人民法院特别法庭开庭审判林彪、江青反革命集团案主犯，这场世纪之审举世瞩目，其中各位指定辩护律师实事求是、有理有据的辩护，标志着中国律师再次登上历史舞台，大大提高了我国律师制度恢复重建的速度，也为法律援助制度的探索开辟了希望之路。
（二）从无到有：新中国法律援助制度的构建
法律援助从民间自发性的慈善与道义行为演变为国家对公民应尽的责任与义务，由国家通过设立专门的组织机构为特定群体提供法律上的帮助，是法律援助制度化的主要标志，也是评价一个国家是否拥有现代意义上的法律援助制度的核心标准。十年磨一剑，我国的法律援助制度走过了从无到有的光辉历程。
法律援助制度作为法治体系的重要组成部分，与法治的发展和律师制度的建设紧密相连。1993年国务院批准《司法部关于深化律师工作改革的方案》，逐步建立起多形式、多层次结构的专业化律师工作队伍，为法律援助的探索与实践提供了人力资源上的可能性。随后，新中国法律援助的制度化探索在地方法律援助的实践中发轫。
1993年，广州市司法局率先在正式文件中使用“法律援助”，并明确提出“建立法律援助制度”和“设立法律援助基金”，并于1995年2月率先成立全国第一个由政府批准设立的法律援助中心，走在了全国探索法律援助实践的前列。1994年司法部开始推行法律援助的试点工作，从东部的北京、上海到中部的郑州、武汉再到西部的西宁、银川，全国多个城市纷纷开始了法律援助试点工作。随后，法律援助的探索扩展到省级范围，四川省于1996年5月组建成立了全国首家省级法律援助机构一四川省法律援助中心。
在中央层面，1996年3月，司法部成立国家法律援助中心筹备组，旨在进一步推动法律援助制度的建立。1996年12月28日，中央编制办公室批复同意成立全额拨款的司法部法律援助中心，至此，中国历史上第一个专门负责法律援助工作的国家级机构正式诞生。1997年5月26日，中国法律援助基金会成立暨司法部法律援助中心揭牌大会在人民大会堂举行，为中国特色的法律援助制度的建立和发展奠定了良好的组织基础与经济基础。
1996年3月7日第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其辩护。”这是我国最早在立法中出现“法律援助”的名称，正式拉开了中国法律援助制度法治化的序幕。同年5月15日审议通过的《律师法》在第六章以专章形式对律师法律援助的内容作出了详细规定，明确规定律师要为经济困难、无力支付法律服务费用的当事人提供法律帮助，初步勾勒出我国法律援助制度的基本轮廓。
法律援助之于司法体系可谓牵一发而动全身，其顺利实施既离不开司法系统各部门的配合，也离不开国家层面的支持。从1997年年底到2001年4月，司法部先后与最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合下发《关于刑事法律援助工作的联合通知》《关于民事法律援助工作若干问题的联合通知》《关于在检察机关的刑事诉讼活动中开展法律援助的联合通知》《关于在公安机关刑事诉讼活动中开展法律援助工作的联合通知》，相继解决了法律援助机构在办理法律援助案件过程中与法院、检察院和公安局的工作衔接问题，为法律援助律师更好地提供法律援助服务创造了便利条件。
2001年3月，全国人民代表大会通过《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，第一次将法律援助制度写入国家的经济和社会发展总体规划中，明确提出要“建立法律援助体系”的目标。以此为标志，我国的法律援助开始跳脱司法部单一范畴而骤然跃升至国家高度，开启了我国法律援助制度发展的新阶段。
2003年7月21日，国务院总理签署第385号国务院令，公布了《中华人民共和国法律援助条例》，以行政立法的形式将法律援助制度确定为一项国家制度，这是我国法律援助发展史上具有里程碑意义的大事！
《法律援助条例》作为我国第一部全国性的法律援助专门法规，在总结我国法律援助成功经验的基础上，借鉴了国际法律援助实践的有益做法，明确了法律援助“公民权利、政府责任”的全新定位，宣告我国法律援助正式脱离了个人自发和行业慈善的阶段而与整个国家的法治文明建设紧密联系到一起，成功搭建起中国特色社会主义法律援助制度的主要原则和基本框架，标志着我国法律援助制度在全国范围内的正式建成，完成了我国法律援助制度“从无到有”的重大转变并开启了“从有到优”的时代征程。
（三）从有到优：新中国法律援助制度的发展
经过十余年的发展，我国法律援助制度不断完善，法律援助事业不断发展，已经成为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，在服务经济社会发展、推进法治国家建设、维护人民合法权益中发挥了重要作用。但随着国家法治的进步与人权保障理念的传播，社会对法律援助制度的发展与完善寄予了更高的期望。
2012年新《刑事诉讼法》第34条进一步扩大了法定法律援助的范围，提前了提供法律援助的诉讼阶段，改变了法律援助的方式，正式建立了通过申请获得法律援助的制度，成为我国法律援助制度进一步突破发展的契机。
党的十八大以来，习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示。2013年11月12日，中国共产党第十八届三中全会将法律援助制度提升到国家人权司法保障制度和国家司法救助制度的高度，明确强调要完善法律援助制度，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。2014年10月23日中国共产党第十八届四中全会再次将法律援助制度作为国家整体法律服务体系的重要组成部分加以强调，明确指出要建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度，健全司法救助体系。
2015年4月1日中共中央办公厅印发《党的十八届四中全会重要举措实施规划（2015—2020年）》，明确将“制定推进律师积极开展法律援助工作的意见”作为一项改革任务。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，在进一步推进我国法律援助制度实践基础上，对法律援助制度进行了理论升华，以民生与公正理念为引领，提出了法律援助工作持续发展的指导思想、基本原则、政策措施和核心要求，成为党和国家建立和完善中国特色社会主义法律援助制度的顶层设计和总体规划，是当前和今后一个时期指导我国法律援助事业发展和完善的纲领性文件。
以中央制定出台《关于完善法律援助制度的意见》为标志，我国的法律援助工作进入了新的历史发展阶段。站在全面推进依法治国的新起点上，从具体问题入手，法律援助制度又一次在中华大地上扬帆远行。2017年2月27日，司法部、财政部联合出台了《关于律师开展法律援助工作的意见》，强调要发挥律师在法律援助工作中的主体作用，切实维护困难群众的合法权益。2017年3月1日，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，将法律援助工作作为基本社会服务的重要组成部分，作出了明确规定。
举世瞩目
现行法律援助制度在实践中取得的成就
如果我们以2003年《法律援助条例》的实施作为全国性统一法律援助制度建成的元年，那么我国法律援助制度正式践行已逾十年。在十多年时间里，我国法律援助制度在实践中攻坚克难，迅速发展，走出了一条有中国特色的法律援助之路，取得了举世瞩目的成就。
（一）覆盖全国的法律援助组织机构体系基本建成
由国家设立的专门法律援助组织机构提供专业的法律援助服务是法律援助制度化的重要标志。经过十余年的发展，我国已基本建成以法律援助管理机构为领导，以法律援助机构为主干，以法律援助工作站为触角的全方位、多层次的法律援助组织机构体系，为国家提供及时便利的法律援助服务提供了有力的组织机构保障。
截至2014年年底，全国法律援助管理机构数为474个，法律援助机构数为3263个，法律援助工作站68225个。以我国（不含港澳台）294个地级以上城市计，平均每个城市拥有1.6个法律援助管理机构、11个法律援助机构和232个法律援助工作站，基本实现了法律援助组织机构在全国范围内的深度搭建和广泛覆盖。
（二）拥有相当数量和质量的法律援助专业人才队伍崭露头角
数量充足且质量过硬的法律援助服务提供者是法律援助制度落到实处的人力保障。我国目前已经建立起一支具有相当数量和质量的法律援助工作人员队伍，可以有效领导与配合社会律师提供专业的法律援助服务。截至2014年年底，全国法律援助工作人员共有14533人，平均每个法律援助机构拥有3.9个专职工作人员，考虑到全国超过80%的法律援助案件都由社会律师、基层法律服务工作者等群体完成，以上数量的法律援助工作人员可以基本适应法律援助组织管理工作的需要。
全国法律援助管理机构和法律援助机构工作人员中法律专业工作人员共有11517人，占总人数的79.2%；具有本科和研究生以上学历工作人员分别为12919人和830人，分别占总人数的88.9%和5.7%；具有法律职业资格或律师资格的工作人员共6450人，占总人数的44.4%，显示出法律援助工作人员较高的综合素质与专业素质。
（三）以政府财政拨款为主的法律援助经费保障体系日渐稳定
经费是做好法律援助工作的重要保障，法律援助经费的保障水平是衡量一个政府是否扎实践行法律援助政府责任的重要指标。近年来，我国各级政府和有关部门认真落实法律援助政府责任，加大对法律援助工作的支持力度，中央和地方共同分担的规模大、来源广的法律援助经费保障机制不断完善，法律援助经费保障水平明显提高。
2011—2015年，全国法律援助经费总额达到了70.4亿元，其中财政拨款为68亿元，财政拨款的年均增长率达15.2%；中央财政加大转移支付力度，2013年将中央补助地方法律援助办案专款增至3亿元，并自2011年起从中央专项彩票公益金中安排法律援助项目资金1亿元。
同时，地方各级政府财政拨款不断增加，全国已有91.4%的地方将法律援助业务经费纳入财政预算，2014年各级地方财政共投入法律援助经费12.9亿余元，是《法律援助条例》颁布前的9倍。中国法律援助基金会也多渠道募集社会资金，加大了对贫困地区经费扶持力度，为法律援助事业发展提供了有力支持。
（四）法律援助覆盖的事项范围和对象范围不断扩大
法律援助的范围和标准是决定受援人获得法律援助难易程度的重要因素。就民事、行政法律援助来看，司法部积极推动《法律援助条例》规定的基本事项范围的基础上，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭等与民生紧密相关的事项纳入法律援助的补充事项范围，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的基本问题。同时综合考虑经济社会发展水平、法律援助资源状况等因素，适度放宽法律援助经济困难标准，努力使法律援助覆盖人群拓展至低收入人群体，进一步扩大法律援助的对象范围。
就刑事法律援助来看，2012年新修订的《刑事诉讼法》第34条对我国法律援助制度的改革突出表现为法律援助范围的扩大。
其一，从援助对象方面扩大了法定法律援助的范围，即在原来“未成年人”“盲、聋、哑人”以及“可能判处死刑的人”的基础上增加了“尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人”和“可能被判处无期徒刑的人”；
其二，从援助阶段方面扩大了法律援助的范围，从以前审判阶段才提供变更为在侦查阶段和审查起诉阶段也提供法律援助；
其三，通过法律援助方式的改变扩大了法律援助的范围，即从原来由法院直接指定辩护律师变更为由公安机关、检察机关、人民法院通知法律援助机构为以上五种人指派律师辩护；
其四，以建立通过申请获得法律援助制度扩大法律援助的范围，即法定法律援助之外的犯罪嫌疑人、被告人本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。
（五）以民事代理为主的法律援助案件数量大幅增加
法律援助的案件数量是体现一个国家法律援助事业发展程度的最直观标准。我国2014年共批准办理法律援助案件1243075件，以2014年年底全国136782万人口计，平均每1100人即有一个案件获得法律援助，堪称硕果非凡。
以案件类型划分，民事法律援助获批准案件数为997058件，占案件总数的80.2%，其中数量最大的民事案件类型仍然是请求支付劳动报酬案件，为200370件；其次是请求给付赡养费、抚养费和扶养费的案件，为85240件；再次是交通事故案件，为111962件；《法律援助条例》规定的范围以外的案件数为468430件，占批准案件数的47%。
以案件来源划分，通知辩护仍占据绝大多数，其中受援人为未成年的有114020件，盲聋哑人的有9577件，尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人的有4435件；其余依申请案件中，转交申请和直接申请案件数分别为27663件、32338件。
（六）标准化的法律援助质量监管体系有所发展
法律援助的质量是考察一个国家法律援助实效性的核心标准。
经过十余年的发展，我国法律援助的办案质量取得了令人欣慰的进步，2014年我国共办结刑事案件183512件，其中承办人意见全部采纳和部分采纳的案件数占90.7%。办结民事案件812247件，其中民事诉讼案件判决结案数为240091件，胜诉率为91.1%；诉讼调解结案数为115478件，增长7.7%；非诉讼案件为434050件，增长0.6%。此外，办结行政案件5288件，其中诉讼案件数为3055件，非诉讼案件数为2233件，胜诉率为82.4%。
同时，为探索建立科学有效的案件质量评估体系，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》明确对推进法律援助标准化建设、加强法律援助质量管理、完善法律援助便民服务机制、规范法律援助监督管理作出规定，着力提高法律援助的办案质量。
此外，2017年司法部法律援助中心在杭州市法律援助中心建设2017年度全国法律援助案件质量评估示范中心，推动构建案件质量评价体系和案件质量控制系统，完善同行评估标准，推动实现“一案一评”逐步将全部案件纳入评估范围，努力让每一个法律援助案件都经得起检验。
荆棘载途
现行法律援助制度在实践中存在的突出问题
根据现行法律法规的规定，我国目前的法律援助制度在具体运行模式上可以概括为“公民权利、政府责任、律师义务、社会参与”，这种政府主导的法律援助模式实质是在资源不足的情况下，政府通过强大的行政职权赋予律师等法律工作者强制性义务，具有明显的行政化色彩。这一模式解决了我国法律援助制度从无到有的问题，但随着实践的发展，其带来的问题也不断凸显。
（一）法律援助服务的供给能力仍显不足
1.法律援助机构的组织管理体制尚不统一
在政府主导的法律援助运作体制下，我国法律援助组织机构的运行效率直接影响法律援助服务的提供效率和提供能力，而目前法律援助机构的组织管理体制仍然比较混乱，突出表现在两个方面：
一是我国法律援助机构的性质不统一，存在行政性质法律援助机构、参照公务员管理法律援助机构和全额拨款事业单位三类，这种局面不仅在全国范围内广泛存在，甚至某些设区的市内部所属各区县法律援助机构的性质也不尽相同，而不同的机构性质导致人员的入口、管理、待遇等方面的不同，影响法律援助机构的正常运转和工作人员的工作积极性，进而影响法律援助服务的供给能力；
二是我国法律援助机构的职能不统一，一些市级法律援助机构既是管理机构又是实施机构，职责混杂、政出多门，不仅影响了机构设置的科学性与高效性，而且影响法律援助经费的管理使用和法律援助审判权的分配执行。
2.法律援助工作人员的数量分布不平衡、质量参差不齐
我国的法律援助案件承办人主要包括三类，即法律援助机构工作人员，社会律师和基层法律工作者，社会组织和法律援助志愿者。其中，法律援助机构工作人员办理案件的比例逐渐下降，从2005年的34.3%降至2014年的18.8%，显示出法律援助机构工作者数量上的不足。
而且由于我国地域经济发展的不平衡，各地法律援助队伍人员数量及业务素质发展不平衡，在西部地区，相当多的法律援助机构不具备基本的办案队伍，而东部部分发达地区却拥有一支专业律师组成的骨干队伍。法律援助工作人员的数量与质量的参差不齐直接制约法律援助服务的供给能力。
3.法律援助经费保障能力严重不足
首先从总量看，我国法律援助经费占全部财政支出的比例太低，根据学者考证，西方发达国家和地区，法律援助经费在财政支出中所占的比例一般在0.1%—1%，而我国法律援助经费占全部财政收入的比例仅在0.0011%—0.0122%。
其次从人均看，与发达国家国民人均法律援助经费折合人民币普遍达到几十元甚至几百元的情况相比，我国大陆国民人均法律援助经费仅有0.02—0.95元。
再次从增速来看，我国法律援助经费在2005年到2011年间年平均增长率高达28.7%，但2011年到2014年间迅速回落至10.1%，后续增长乏力。
最后从来源看，我国法律援助经费收入较多依赖政府财政拨款，以2014年为例，全国法律援助经费收入总额为170661.79万元，其中各级政府财政拨款总额共计168581.8万元，占收入总额的98.8%。
同时，在法律援助经费十分有限的情况下，我国法律援助经费的支出结构也不尽合理，2011年，用于办案的法律援助经费支出为37116万元，仅占全年法律援助经费总额的29%，法律援助的办案支出比例偏低，严重影响了法律援助服务提供者尤其是社会律师的法律援助积极性。
（二）法律援助尤其是刑事法律援助的覆盖范围仍显狭窄
修改后的《刑事诉讼法》从四个方面扩大了法律援助的范围，但实施效果如何，是否真正大幅度增加了法律援助的案件数量？通过诸多学者的实证研究，我们似乎得出了否定的结论，实践中刑事法律援助的案件数量和受援人数并没有实现预期的大幅增长。
其主要原因是新《刑事诉讼法》增加的援助对象增长潜力有限，刑事法律援助的覆盖范围仍然过于狭窄与保守。因为“精神病人”尤其是应当负刑事责任的精神病人的绝对数量有限，对于增加受援人数的意义相当有限。
另外，通过我国刑罚体系的考察，我们发现大多数“可能判处无期徒刑”的罪名都与“可能判处死刑”的罪名重叠，而之前可能判处死刑案件的实际辩护率已经相当之高，因此通过将“可能判处无期徒刑”的人纳入通知援助的范围来提高刑事法律援助的普遍性，其意义仍然有限。对此，应继续不遗余力地扩大刑事法律援助的覆盖范围。
（三）民事刑事法律援助案件比例严重失调
刑事法律援助是法律援助制度中的核心与关键，但我国法律援助制度发展中存在的突出问题就是在民事法律援助蓬勃发展的同时刑事法律援助不断萎缩，逐渐背离了国家建立法律援助制度的本旨和初衷。
2003年，全国共办理法律援助案件166433件，其中民事案件95053件，约占办案总数的57%；刑事案件67807件，约占总办案数的41%。2014年，全国共办理法律援助案件1243075件，其中民事案件997058件，约占办案总数的80%；刑事案件240480件，约占总办案数的19%。
经过十余年的发展，刑事法律援助案件比例从41%逐步降至19%，其结果令人担忧。更糟糕的是，民刑事法律援助案件比例的失调情况有愈加严重的趋势。2014年，全国共办理法律援助案件1243075件，同比增长7.3%，其中民事案件为法律援助案件总量增长的主要因素，占总增长量的78.4%，而刑事法律援助的案件总数增长仅占8.2%。
刑事法律援助的持续性萎缩，其主要原因是国家层面对法律援助制度的价值定位存在误区。
在政府主导的法律援助制度建设中，过于强调法律援助制度在保障民生方面的作用，对刑事法律援助彰显和维护司法公正方面的作用重视不足，更没有充分认识到刑事法律援助在整个法律援助制度中的核心地位，如中央《关于完善法律援助制度的意见》将法律援助制度定义为“国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度”。
该定义虽然全面地概括了中国特色社会主义法律援助制度的基本内容，但其立足点仍然是国家的一项福利制度和民生工程，并没有强调刑事法律援助在法律援助制度中的核心地位。
（四）法律援助办案质量得不到保障
从根本上说，法律援助是为了从实质上保障受援人的合法的权益，而不仅仅是在形式上有律师参与，因此，提高法律援助的覆盖范围固然重要，但尤为重要的是提高法律援助的办案质量和服务水平，努力使每个受援人在每个案件中都能感受到公平正义。但到目前为止，我国法律援助整体办案质量仍无有效的保障机制。
首先，法律援助介入的有效性保障不足。有的学者从会见、阅卷、调查取证、辩护意见、裁判结果等方面展开实证研究，发现刑事法律援助的办案质量不高，效果不好。而其主要原因可能如有关学者分析的那样：办案人员责任心不强、办案补贴偏低、监督管理不到位、办案人员业务素质不高、与受援人沟通困难等。
但笔者认为其最重要的原因是“政府责任、律师义务”的具体运行模式违背了市场经济条件下法律服务市场的逐利性规律，片面强调律师的法律援助义务而忽视了律师在提供法律援助服务中应当获得的正当利益，使律师参与法律援助的积极性受到挫伤。
其次，法律援助介入的及时性保障不足。由于刑事诉讼法规定的模糊性与公检法各部门利益的羁绊，法律援助机构与公安、检察机关在受理刑事案件过程中难以有效及时地实现工作对接，导致法律援助服务不能及时介入侦查、审查起诉、审判各个阶段。
有学者通过实证研究发现，在侦查阶段介入援助的比例仅为所有刑事法律援助案件总数的7%，在申请起诉阶段介入的比例仅占11%。这显示出法律援助介入审前程序的比例非常之低，法律援助介入的及时性不能保证，更遑论法律援助在审前程序中的质量和效果了。
精益求精
新时期法律援助制度的重构与升华
我国的法律援助制度发展至今，取得了举世瞩目的成就，也存在不容忽视的问题，要在新的历史时期实现我国法律援助制度的突破性发展，需要从两个维度考量：
一是实现宏观层面上的跨越式发展，即改变过去“摸着石头过河”的探索式发展方式，从制度和体系的高度重构我国新时期的法律援助制度，破除长期阻碍我国法律援助制度发展的系统性桎梏；
二是实现微观层面上的精细化发展，即改变过去粗放型的发展方式，将发展目标从注重数量转向质量优先、质量与数量并重，从细微处着手解决阻碍法律援助制度发展的固症顽疾。
（一）定位要高：要从提高国家治理体系与治理能力现代化的高度定位法律援助制度
党的十八届三中全会明确指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是新时期我国包括法律援助领域在内的各领域全面深化改革的总目标与大标准。因此，在改革与完善新时期法律援助制度的过程中，我们应当时刻对标全面深化改革的总目标，以法律援助制度的完善为抓手推进国家治理体系和治理能力现代化，同时也以是否有助于推进国家治理体系和治理能力现代化为标准审视我国法律援助制度的立法与实践。
1.明确法律援助是中国特色社会主义制度必不可少的重要组成部分，而不是可有可无的装饰花瓶
党的十八届三中全会从尊重和保障人权的角度提出了人权司法保障制度的概念，并着重强调完善法律援助制度和律师执业权利保障机制在其中的作用，其目的就是将宪法和刑事诉讼法中尊重和保障人权的基本原则落到实处，以全新的司法观念深化司法体制改革，加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。
因此，法律援助制度与国家司法救助制度、人权司法保障制度紧密相连，都是社会主义司法制度的重要组成部分，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着不可替代的重要作用。
2.明确法律援助是国家责任，而不仅仅是政府责任
《法律援助条例》将法律援助明确为政府责任，为我国十多年法律援助事业的健康发展提供了坚实的制度保障，但从推进国家治理体系和治理能力现代化这一大的角度，仅仅将法律援助定性为政府责任是远远不够的。
国家责任的责任主体包括所有国家机构在内的整个国家体系，而政府责任的责任主体则仅仅是国家体系中的执行机关，如果不强调法律援助的国家责任属性，就无法充分发挥法院、检察院在法律援助工作中所应当发挥的作用，无法从国家整体上发挥法律援助在推进国家治理能力和治理体系现代化中的作用。例如，将法律援助定性为政府责任正是法院、检察院转交申请的法律援助案件畸少，刑事法律援助功能发挥不充分的重要原因之一。
3.明确法律援助是实现司法公正的重要基石，是全面推进依法治国的基本要件，而不仅仅是民生工程或法治宣传的一部分
2012年12月20日，联合国通过《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》，强调“法律援助是以法治为依据的公平、人道和高效的刑事司法系统的一个基本要件。法律援助是享有《世界人权宣言》第11条第1款所界定的其他权利包括公平审判权的基石，是行使这类权利的一个先决条件，并且是确保刑事司法程序基本公平并且得到公众信任的一个重要保障”。其中，连续运用了“基本要件”“基石”“先决条件”“重要保障”等彰显法律援助重要性的字眼，强调了法律援助制度在刑事司法系统中的基础性地位。
反观国内，党的十八届四中全会作为对我国未来法治建设作出全方位安排的重要会议，其中“法律援助”并没有被列入“保证公正司法，提高司法公信力”部分，而是在“增强全民法治观念，推进法治社会建设”部分一带而过，这说明在新一轮司法改革中，法律援助制度的改革与完善并未被纳入司法改革的大局，其对于实现司法公正的意义仍未得到足够的重视。为推进国家治理体系和治理能力现代化，我们有必要明确法律援助在国家司法体系尤其是刑事司法体系中的基础性地位，将法律援助制度纳入司法改革的大局。
（二）目光要远：要积极推动《法律援助法》的立法工作并重构我国法律援助的体系
我国虽然初步建立了以宪法为统领，以《法律援助条例》为核心的法律援助制度体系，但随着法律援助实践的发展，提升立法层级，提高法律援助的法治化水平，研究制定法律援助法势在必行。2016年4月13日《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》（国办发〔2016〕16号），将《法律援助法》的起草列入“有关保障和改善民生，加强和创新社会治理的立法项目”，正式开启了《法律援助法》的立法进程。
我国法律援助实务部门与理论专家一致认为，推进法律援助立法，需要首先厘清法律援助立法的定位、法律援助的对象与事项范围和受援标准、法律援助的责任主体、提供模式、经费保障、管理机制以及组织实施程序等重要问题。
上述内容无疑是法律援助法制定过程中必须要认真考量的重要问题，但笔者认为，制定法律援助法还需要保证新立法足够的前瞻性，其内容不一定要细，但其目光一定要远，要通过法律援助法的制定搭建起支撑中国法律援助制度跨越式发展的框架与体系，而其中最为重要的就是要明确区分刑事法律援助制度和民事、行政法律援助制度，因为刑事与民事、行政法律援助制度的不合理安排会导致实践运行偏离法律援助制度的本旨。
1.以公正为导向，构建刑事法律援助体系
刑事法律援助与民事、行政法律援助的一个最典型区别就是在刑事诉讼领域的法律援助是和辩护权、公正审判紧密联系的，其结果直接影响着公民的自由甚至生命。从现代国家垄断刑事追诉权开始，基于对最基本人权的保障，确保每一位受到刑事追诉的公民都能通过正当程序公平地获得公正的判决就成为国家必须要履行的义务与责任，而对无力聘请辩护律师的刑事被追诉人提供合格的法律援助即成为国家责任的题中之义。
以公正为导向构建刑事法律援助体系需要着眼需求，扩大刑事法律援助的覆盖范围；需要立足供给，增强刑事法律援助的提供能力；需要追求实效，提高刑事法律援助的办案质量。
2.以民生为导向，构建民事、行政法律援助体系
民事与行政法律援助是国家基本社会服务的重要组成部分，是推进民生领域建设的重要任务，是国家主动履行社会责任的具体表现，但终究不是国家法律援助制度的核心责任和优先方向，只能是一种与经济社会发展程度相适应的民生保障措施。不过，作为法律援助制度不可偏废的重要组成部分，秉持以人为本的基本原则，民事、行政法律援助制度也应当在力所能及的前提下进一步扩大覆盖范围，做到能援尽援；进一步简化法律援助的审批程序，做到能援速援。
一是要扩大法律援助的事项范围。适应困难群众的民生需求，推动在《法律援助条例》规定的基本事项范围的基础上，逐步将涉及劳动保障、婚姻家庭、食品药品、教育医疗、环境安全、征地拆迁、企业重组改制破产等于民生紧密相关的事项纳入法律援助补充事项范围，帮助困难群众运用法律手段解决基本生产生活方面的基本问题。
二是要扩大法律援助的对象范围。综合考虑经济社会发展水平、法律援助资源状况等因素，适度放宽法律援助经济困难标准，努力使法律援助覆盖人群拓展至低收入人群体。将农民工、下岗失业人员、妇女、未成年人、老年人、残疾人、军人军属、服刑在教人员家属、刑满释放人员等群体列为重点服务对象，针对其不同特定点和需求提供有针对性的法律援助服务，将涉及困难群众的矛盾纠纷纳入法治化轨道解决，切实维护其合法权益。
三是要简化法律援助的审批程序，全面实现法律援助能援速援。畅通无阻的法律援助申请渠道有利于提高援助对象对法律援助服务的获得感和满意度。要针对不同的案件类型，不同的援助对象提供多样化的申请方式，简化、畅通审查程序，努力提供“只跑一趟”的“一站式”法律援助申请审批服务。
3.以创新为导向，构建中国特色的法律援助辅助体系
一是提高法律援助服务的便民性和易得性。建立健全法律援助便民服务窗口，努力实现所有法律援助工作站都能在沿街一楼办公，以充分发挥法律援助工作站贴近群众的优势，实现与群众的“零距离”接触，让群众看得到、摸得着、靠得住。同时改变法律援助机构仅仅作为司法行政机关下属部门坐堂办公、等待案件的状态，让法律援助者走出厅堂，走到最需要法律服务的地点和人群中，让更多的人及时得到法律援助。
二是加强法律援助服务的信息化建设。包括但不限于完善“12348”法律服务电话热线建设，依托“中国法律援助网”开辟针对普通民众的法律服务咨询平台，充分利用“中国普法”微信公众号等移动传播工具推行线上法律咨询服务，与电视、广播、报刊等传统媒体合作创办日常普法和法律援助的节目或栏目等，全方位扩大法律援助咨询服务覆盖范围。
三是拓展法律援助的服务功能。在咨询接待工作中加强对当事人的心理疏导和人文关怀，在充分发挥法律援助提供咨询服务、宣传法律知识、指导群众依法办事作用的同时，将法律援助的社会价值最大化。
（三）发力要准：要从实处着力解决好刑事法律援助实践中存在的突出问题
1.着眼需求，扩大刑事法律援助的覆盖范围
一是在适用普通程序审理的刑事案件中实现刑事法律援助的全覆盖。针对刑事法律援助范围的扩大，左卫民教授曾提出两个可供考虑的方案，即“对刑罚可能是十年以上有期徒刑的严重犯罪在一审中实行普遍的法律援助；或者针对普通程序审理的案件，在一审中设立普遍的法律援助”。
笔者认为，在当前以审判为中心的诉讼制度改革时代背景下，加强律师参与不仅仅是题中之义，更是决定改革能否成功的前提与基础，而刑事案件速裁程序改革的试点与推广进一步推动了刑事案件繁简分流，也为适用普通程序审理的案件中实现刑事法律援助的全覆盖提供了现实可能性。
二是在死刑复核程序中实现刑事法律援助的全覆盖。“中国裁判文书网”上公开的死刑复核刑事裁定书显示，目前我国死刑复核程序的不核准率仅有1.96%，在死刑复核程序中有辩护律师参与的案件仅占8.63%，而仅靠最高法院死刑复核法官书面审核，又会产生犯罪事实认定与证据运用以及死刑刑事政策把控方面的一系列问题，导致通过死刑复核程序来控制死刑适用的效果大打折扣。
基于死刑的残酷性、死刑复核程序的特殊地位以及死刑复核程序的司法属性，并考虑死刑复核程序中当事人强烈的求生意志与薄弱的求生能力之间的反差，在死刑复核程序中有必要实现法律援助的全覆盖，为所有死刑复核程序中无法自行聘请辩护律师的当事人提供高质量的刑事法律援助服务。
三是在中央深化司法体制和社会体制改革部署中实现法律援助的配套性跟进。无论是建立法律援助值班律师制度，推动法律援助参与认罪认罚从宽制度改革，还是开展法律援助参与申诉案件代理工作和刑事和解案件代理工作，都需要法律援助服务的及时配套性跟进，将每一项应当加强辩护律师参与的司法体制和社会体制改革都作为法律援助制度完善和发展的契机，努力将社会矛盾引导到法治轨道上予以解决，切实为维护社会的安全稳定做出贡献。
2.立足供给，增强刑事法律援助的提供能力
增强法律援助的能力需要完善法律援助的组织机构，壮大法律援助的人才队伍。法律援助工作的顺利开展离不开一个稳定高效的组织机构体系，更离不开一支数量充足、素质优良、专业过硬的人才队伍。
一是要建立全国统一的法律援助组织机构体系。根据目前的实际情况，可以考虑设立全国统一的单一法律援助机构，取消法律援助管理机构和法律援助机构的区分；也可以考虑在省市两级行政区划内设立行政性质的法律援助管理机构，负责本行政区内法律援助工作的管理、审批、考核工作；在区县两级行政区划内设立参照公务员管理的事业单位性质的法律援助机构，负责法律援助案件的代理工作。但不论哪种机构设置模式，都有必要将法律援助机构中所有的正式工作人员纳入编制，并提高法律援助工作人员的薪酬待遇和办案补贴，以提高法律援助工作人员的工作积极性。
二是要强化多元可持续的法律援助收入保障机制。兵马未动，粮草先行，刑事法律援助事业的健康发展离不开充足的经费保障。中央和地方各级政府应当将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划，将法律援助经费列入各级政府财政预算，并随着国民经济的发展逐步增加对法律援助事业的财政投入。
另外，要拓宽法律援助经费来源，完善中国法律援助基金会的运作模式以吸纳更多的社会捐助，还可以通过发行法律援助公益彩票，尝试将法律保险纳入社会保障体系等方式扩展法律援助的收入保障体系。另外可以考虑设立刑事法律援助专用经费，确保在经费投入上对刑事法律援助优先考虑，优先保障。在正常的薪酬待遇基础上，提高法律援助机构工作人员办理刑事法律援助案件的办案补贴。
三是要推动政府购买法律援助服务工作机制。法律援助是国家责任，最起码也是政府责任，但《律师法》第42条又将法律援助的义务强加给社会律师，而象征性的办案补贴甚至让承办律师入不敷出，这在很大程度上限制了社会律师参与法律援助服务的积极性，也是造成社会律师参与法律援助服务质量不高的重要原因。律师是法律援助事业的主体力量，我们当然鼓励律师协会和律师事务所利用自身资源资源开展免费的法律援助服务，但我们同时需要再次明确，法律援助是国家责任，对社会律师来讲，法律援助并不等于免费援助，只是法律援助案件的收费来源于国家，而非当事人本人而已。
长远来看，充分发挥竞争性法律服务市场的重要作用，通过国家采购方式以最合理的价格使无法负担司法服务的人能够公平获得公正司法的优质法律服务是中国法律援助制度健康发展的重要路径。
3.追求实效，提高刑事法律援助的办案质量
法律援助的质量是法律援助工作的生命线。低质量的法律援助服务违背了法律援助制度建构的初衷，不仅可能会损害当事人的司法权利，还有可能会浪费司法资源并影响人们对司法体系的信任。而且，在结果为导向的思维模式下，法律援助效果的好坏直接决定了潜在援助对象对法律援助的内心需求，进而影响法律援助制度与实践的发展前景。因此，如何提高与确保法律援助尤其是刑事法律援助的质量实属法律援助制度发展中亟待解决的难题。要构建一个科学合理的法律援助质量保障体系，或许可以尝试从以下三个方面着手。
一是加强服务标准建设，完善法律援助律师的资格准入并加强法律援助律师的业务培训与智力支持。各地发展的不均衡和实际情况的千差万别，不能强求统一的标准，但有几点需要明确：所有的法律援助案件承办人都需要满足一定的资格资质，完成一定的业务流程，接受一定程度的业务培训，都有权利得到一定程度的专业智力支持，都有义务承担一定程度的责任后果，以确保律师能够保持工作能力并持续提供高质量的服务。
对于有条件的地区或者针对死刑案件等特殊案件，应当设立有效的准入门槛来确保只有那些有能力和有经验的律师才能进入，同时设立快速有效的机制来驱逐不合格的律师。
二是加强办案质量监管，建立法律援助案件质量同行评估机制。有学者从客观和主观两个方面提出了衡量辩护效果的指标，具有相当的参考价值，但仅涉及具体的评价指标而未形成体系化评估机制。本着科学性、可行性和合目的性的原则，我国可以借鉴英国的法律援助独立同行评估制度，由法律援助管理机构对辖区内法律援助机构在一定时期内所办理的法律援助案件进行抽样，委托专门的独立同行评估机构进行评估，而评估机构则聘请相应的资深律师，按照同行评估的既定标准和流程对案卷进行审查评估。
同行评估机制的有效运作有赖于科学细致的设计，不会一蹴而就，但仍不失为提高法律援助案件质量的一种有效方式，事实上杭州市法律援助中心的同行评估试点工作已经取得了不错的成绩，值得总结推广。
三是探索建立程序性违法制裁机制和有效辩护制度，以从整体上解决包括刑事法律援助办案质量在内的刑事辩护质量问题。要认真落实刑事诉讼法扩大法律援助适用阶段的相关规定，畅通申请渠道，加强与公检法机关的沟通协调，切实做好侦查、审查起诉、审判阶段的法律援助服务，确保法律援助对犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利保护贯穿刑事诉讼各个阶段，对于公检法机关故意不通知法律援助机构提供法律援助的，要探索建立程序性违法制裁机制。
同时，在加强律师执业权益保障的同时要探索建立适合中国刑事司法实际的有效辩护制度，既切实提高我国刑事法律援助的办案质量，又通过加强外部监督和制约纠正并遏制公权力的滥用。而所谓的有效辩护的实现必须满足以下条件：合格的刑事辩护律师，充分的庭前准备，与被告人充分的协商沟通，对控诉方案件材料的有效审查，提出合理的辩护主张。
（四）板凳要稳：要以足够的耐性持续培育壮大我国法律援助的理论研究水平
现代化最主要的表现就是知识的进步和能力的提升，法律援助制度的现代化离不开对法律援助理论研究水平的提升。前瞻性的理论研究是立法创制和司法实践的先导，没有成熟的法律援助理论研究就没有前瞻性的法律援助立法和高质量的法律援助司法。
我国目前在法律援助方面尚无专门的学术科研机构，也鲜有专门研究法律援助的专家学者，这从一定程度上说明我国有关法律援助的理论研究仍处于散兵游勇的原始阶段，既缺乏对中国法律援助制度的理论支撑能力、体系建构能力，又缺乏对中国法律援助制度的总结能力、论述能力，更难以对中国法律援助制度发展过程中亟待解决的难题提出高屋建瓴或切中肯綮的观点和建议。
1.高度重视对中国特色社会主义法律援助制度基础理论的研究
中国法律援助制度的跨越式发展离不开中国特色社会主义法律援助制度基础理论的研究，要高度重视和着力加强对中国特色社会主义法律援助制度的科学性、正当性，尤其对其存在的哲理基础以及本质特征、主要功能、价值理念、制度体系等进行全面深入的研究，准确把握法律援助事业发展的基本规律。关于法律援助理论体系的建构，应当作为重大科研项目立项，进行专题研究。
重点专题诸如：法律援助与人本主义理论；法律援助与人权保障理论；法律援助在国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用；法律援助与依法治国的关系；法律援助对实现社会公平正义的意义，等等。法律援助理论研究的指导思想要突出习近平总书记治国理政的新理念、新思想、新战略，深刻领悟以人民为中心的理念，建构具有中国特色的社会主义法律援助理论体系和法律援助制度。
2.培植一个或数个高水平的独立从事法律援助研究的专门学术机构
在我国当前法律援助理论研究水平不高、人才不足的情况下，此类学术研究机构可以先由中央司法行政部门与高等院校合作培植，待时机成熟，再鼓励地方司法行政部门或高等院校各自培植。但不管采用什么样的培植或管理形式，要实现提升我国法律援助理论研究水平的战略目标，必须要保障此类学术研究机构的“专门性”和“独立性”。
一个专门的高水平法律援助学术研究机构，既可以作为司法行政部门的智库，为法律援助的立法建构与司法实践出谋划策；也可以如伦敦大学高等法律研究所一样作为独立的评估机构对法律援助的办案质量进行独立同行评估评价；还可以代表中国司法行政部门从事法律援助方面的对外交流与国际合作，代表中国在国际法律援助舞台上发出中国声音，讲好中国故事，树立中国品牌。
3.培养一批有志于从事国家法律援助制度研究的专家学者
人才是事业发展的根本，我国法律援助理论的发展水平从根本上取决于我国法律援助专家学者的质量和数量。一方面，我们应积极利用专门的法律援助学术研究平台，发掘并培养一大批有志于从事法律援助研究的专家学者，并在学术研究、项目分配、扶植发展、综合评价等各个方面提供最大的支持；另一方面，通过课题研究和业务研讨等形式，从法律援助一线寻找兼具理论水平与实务经验的学术型人才，通过多途径鼓励并支持他们在实务之外加强法律援助理论研究。
• 樊崇义作品
看守所 · 处在十字路口的改革观察
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