编者按：
《法律援助的现状与存在问题：基于对法律援助工作者的实证研究》一文发表在《浙大法律评论（第四卷）》，感谢作者林静博士赐稿！
作者林静，德国马普外国刑法与国际刑法研究所研究人员。该文通过实证研究的方式，将中国法律援助制度的发展现状置于国际比较的视角之下，通过数据展示了制约中国法律援助机构发展的现实问题。
摘要：对河南、山西两省10个地区的法律援助工作者的实证访谈发现，我国目前在经费、办案补贴、人力资源以及援助质量方面都存在不同程度的欠缺。此外，促成办案过程中相关机构对法律援助案件的非区别对待，亦是不可忽视的尚待攻克的课题。此次实证调研的对象涵盖了法律援助中心工作人员、社会律师、基层法律服务工作者、法律服务志愿者等共计144名法律援助工作者。
关键词：法律援助 法律援助工作者 实证研究
目录
一、研究背景、方法和数据
（一）研究背景
（二）研究方法和数据
二、 法律援助的现状与存在问题： 基于实证调研
（一）法律援助的经费支出和办案补贴
（二）法律援助人力资源及人员素质
（三）法律援助的标准及批准比例
（四）法律援助案件是否被区别对待
（五）法律援助案件的挑战和前景
三、主要问题的分析及解决对策
一、研究背景、方法和数据
（一）研究背景
1994年年初司法部提出要建立有中国特色的法律援助制度，并于2003年通过了全国性的《法律援助条例》。二十余年来，我国的法律援助在立法和司法实践上，取得了长足的进步。但是，一系列的实证研究表明，目前的法律援助尚存在如下问题。
司法部在全国开展的法律援助“规范与质量”调研检查活动显示，基层法律援助机构经费短缺和经费监管机制不健全，从根本上制约了规范化建设的进程。特别是西部一些省份的基层法律援助机构，自成立以来基本依靠中央或省级财政的拨款或中国法律援助基金会等社会组织的资助款项，本级政府经费投入问题长期得不到解决。由于经费紧张，部分基层法律援助机构在硬件设施上存在欠缺，比如部分基层法律援助机构没有专门的接待室，欠缺适宜残疾人员的无障碍设施，大部分基层机构没有专门的档案室，等等。
法律援助经费的短缺，直接导致了办案经费不足，补贴过低。而法律援助经费分配的不合理（管理经费所占比例过大，而办案经费所占比例太小）进一步加剧了现有办案补贴过低的问题。顾永忠和杨剑炜通过对刑事法律援助的实证考察发现，目前我国对办理刑事案件的律师补贴非常有限：在被调查的18个地区，在侦查、审查起诉及审判三个诉讼阶段，律师办案补贴的平均额仅分别为511.11元、527.78元和750元，三项合计平均额仅为596.30元。
与经费短缺并行的法律援助人力资源的短缺，亦广受诟病。司法部的实证调研显示，相当一部分的法律援助机构编制缺乏，没有专职的法律援助工作者，现有人员的知识结构、业务能力与工作岗位要求不相适应。法律援助人力资源的不足，在农村、边远及少数民族地区尤为明显。一项对宜城（湖北省襄阳市所辖的一个县级市）地区的调研表明，该县有上百万农民，但注册律师仅7至8名。同时，法律援助机构的办事人员往往身兼数职，整天公务繁忙，但不是忙于接待困难群众，有的是忙于为司法局领导开车，有的虽然不忙，但已退休。
法律援助人力资源的短缺和办案经费的不足，导致了法律援助案件中，律师在会见、证据调查和出庭辩护上的限制。北京市律协2003年的调查表明，只有58.7%的律师能做到至少会见被告人一次，8.5%的律师很少会见，甚至有3.3%的律师从不会见。此外，多达20.2%的律师从不进行证据调查，另有52%的律师很少或基本不调查。不仅如此，由于法律不禁止辩护律师进行书面辩护，有7%的援助案件中律师根本不出庭。在接近40%的案件中，律师庭前准备时间不足10天，甚至有部分案件（0.3%）是开庭当天才临时通知律师出庭。此等走过场形式的法律援助，受援人的权利能在何种程度上被保护，实在堪忧。如果说，该调研发生在2003年，全国性的《法律援助条例》刚刚通过，法律援助尚处于初步发展阶段，上述情况尚情有可原，而2007年司法部的调研表明，部分法律援助工作者不会见被告人，仅依靠阅卷即提供辩护意见的情况仍然存在。
此外法律援助的准入门槛过高，以及相应的申请获准的法律援助的比例偏低，也反映在部分的实证研究结果上。以刑事案件为例，在司法实践中，律师辩护的比例一般只有30%左右，还有70%左右的案件没有律师辩护。在这30%的案件中，有一部分案件是被告人自己聘请律师，有一部分是在法定情形下，由司法机关指定的辩护律师，故当事人因经济状况困难而申请法律援助律师的比例明显偏低。
法律援助的良好运行不仅仅依赖法律援助中心，亦需要其他政府、司法、社会部门的配合和支持。司法实践中，法律援助案件办案律师的诉讼权利是否得以保障到位呢？根据顾永忠和杨剑炜对刑事法律援助的实证考察，承办律师在会见在押犯罪嫌疑人、被告人时，存在遭遇不合理要求的情形：比如，承办律师被要求出具“委托书”；不认可法律援助机构的律师持有的“律师工作证”等。在费用减免上，虽然两院两部“规定”第20条明确了对承办律师复印案卷材料的费用予以减免，但是实践中，仍有部分办案机关，对法律援助案件的承办律师全额收取复印费。在通知时间上，存在司法机关向法律援助机构通知指派律师、送达诉讼文书及通知律师出庭辩护的时间太晚的情形，使得律师没有足够的时间会见、阅卷和准备出庭辩护。
（二）研究方法和数据
针对上述问题，此次实证调研选取了中、西部地区的两个省份——河南和山西，作为研究样本。与东部经济发达地区相比，一般认为中、西部地区在法律援助的财政投入、法律人员素质及数量等各方面相对较弱.与之相对的，中、西部地区贫困人口相对较多，潜在的法律援助的需求较东部沿海地区更为广泛。
样本分布上，如表1所示，本次实证研究根据随机选取的方式，共选取了山西省、河南省共10个地区的144名法律援助工作者。根据人员的分类，该样本可以分为三组，即法律援助机构工作人员（N=46）、社会律师（N=50）和其他法律援助工作者（N=48）。此处的“其他法律援助工作者”（下文简称“其他”）包括基层法律服务工作者、法学院高校学生志愿者及其他法律援助志愿者等。
表１ 调查样本（按地区和类别划分）
∗包括基层法律服务工作者、法学院高校学生志愿者及其他法律援助志愿者等。
在研究方法上，此次调研采用了开放性问题为主和封闭选择性问题为辅相结合的问卷设计，进行抽样式的定性研究。问卷由四大部分组成，即针对所有法律援助工作者的一个基本问卷和分别针对三组人员的三个分类问卷。基本问卷主要涉及法律援助工作的基本情况，这些基本情况具有共性，包括年龄、一般教育程度、法学教育及法律职业资格等基本信息。分类问卷根据三组人员的不同特性，有针对性地进行设计。比如，针对法律援助机构工作人员，询问法律援助中心工作人员数量、培训机会、法律援助申请通过率、社会支持及合作等具体情况；针对社会律师，询问办案补贴、代理案件的类型以及与普通案件相比代理法律援助案件是否被区别对待等具体情况；针对其他法律援助工作者，询问其具体的工作事项、培训机会等具体情况。
实证调研的具体执行由当地的法律援助中心予以统筹领导，由当地的高校及学生进行辅助，于2014年6月至7月进行数据收集。
二、 法律援助的现状与存在问题： 基于实证调研
（一）法律援助的经费支出和办案补贴
根据2012年的《中国法律援助年鉴》，法律援助经费支出总额为119535.74万元（大约14940万欧元）。根据第6次人口普查数据，人均法律援助经费支出为0.897元（大约0.11欧元）。不论是经费支出总额还是人均支出，都低于同时期的一些欧国家/地区（见表2）。特别是人均法律援助的经费支出，大大低于表2中所列的欧洲国家/地区，与人均最高的英格兰及威尔士地区甚至相差300多倍。
表2 年度法律援助经费总支出和人均支出
*欧洲各国的数据来源于Legal Aid in Europe： Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice？ P.49。
当然，法律援助经费的支出和一个国家的经济发展平息息相关。根据统计数据，2012年我国国内生产总值（GDP）现价总量为519470亿元。2012年度法律援助经费总支出占GDP的比例为0.0023%，大大低于欧洲国家所占的比例（见图1）。
图１ 年度法律援助经费总支出占国内生产总值（GDP）的比例
*欧洲各国的数据来源于Legal Aid in Europe：Nine Different Ways to Guarantee Access to Justice？p.49。
在经费支出构成中，人员经费、基本公用经费和业务经费在经费支出总额中所占比例分别为32.9%、10.1%和57%。在办案补贴及支出中，支付给法律援助机构工作人员、律师事务所律师和基层法律服务工作者的办案补贴数额分别为7966.51万元、22733.38万元、13182.77万元，根据上述三类人员办结案件情况计算平均办案补贴或支出额分别为426元、798元、399元。刑事案件补贴额、民事案件补贴额和行政案件补贴额分别为9744.62万元、35115.63万元和406.13万元，在假定已结案件全部支付补贴的情况下，大致计算各类案件的平均补贴额为879元、470元和857元。此平均个案的支出额/补贴额亦大大低于欧洲国家的支出额，比如比利时的个案平均支出额为365欧元，芬兰的个案平均支出额为809欧元。
本次调研中，特别针对“社会律师”群组，询问了法律援助补贴是否足够支付办案开支。鉴于不同的案件类型，补贴和开支有所差异，故对此问题进行了分别询问。如表3所示，绝大多数案件的补贴不够支付开支。特别是行政案件，仅25%的有效回复人员认为，其获得补贴足够支付开支，剩余75%的人员认为办理法律援助案件会带来额外的经济负担。
表3 法律援助补贴是否足够支付办案开支
∗此项数据源于问卷的封闭式单项选择；针对社会律师。
回复补贴不够支付办案开支的人员被进一步询问了尚不足的具体金额。如表4所示，每个法律援助案件的平均不足金额约为658.8元。此数据分布较为分散，最大的不足额为2000元，最小的不足额为200元。
表4 补贴不足支付办案开支的金额数（人民币）
∗此项数据源于问卷的开放性问题；针对社会律师。
（二）法律援助人力资源及人员素质
表5基本显示了河南、山西两省的法律援助人力资源概况。截至2013年年底，河南全省县级以上司法行政机关共设立法律援助机构177个（不含法律援助管理机构，下同）。法律援助机构共设有1048个岗位编制，其中323名为法律援助专职律师。此外，尚有3720余名基层法律服务工作者和16000余名法律援助志愿者。山西省共设有法律援助机构131个，法律援助工作站2190个。法律援助机构共设有717个岗位编制，其中148名为法律援助专职律师。
表5 法律援助机构及人员
∗数据截至2013年年底；全国性数据来源于“中国法律援助网”，各省数据由地方司法行政机关提供。
图2进一步体现了人均拥有的法律援助机构工作人员及法律援助专职律师的数量。仍然以2013年年底的数据为例，全国总人口大约为13.397亿，每万人可获得法律援助机构工作人员大约为0.1086名。河南省的常住人口大约9413万，每万人可获得法律援助机构工作人员大约为0.1113名，法律援助专职律师约0.0343名。山西省常住人口大约为3629.8万，每万人可获得法律援助机构工作人员大约为0.1975名，法律援助专职律师大约为0.0408名。河南、山西两省在人均法律援助机构工作人员的拥有量上，都超过了全国的平均数。其中，山西省虽然在法律援助机构工作人员总数及法律援助专职律师总数上占劣势，但是基于其相对较小的省人口量，其人均拥有数都相对占据优势。
图2 法律援助人力资源——每万人可获得法律援助工作者数
∗每万人可获得法律援助专职律师全国数据。
从年龄角度观察，法律援助工作者大多具备一定的工龄。“法律援助机构工作人员”组和“社会律师”组的平均年龄几乎一致（37.9周岁），而“其他”组的平均年龄相对较小（35.8周岁）（表6）。究其原因，“其他”组的法律援助工作者包含了一定数量的法学高校的志愿者。而此类志愿者，一般而言，年龄相对较小。
表6 法律援助工作者基本情况——年龄/周岁
∗此项数据源于问卷的开放性问题；针对所有法律援助工作者。
根据表7所示，绝大多数法律援助工作者具备大学教育程度（88.1%），部分具备硕士及以上的教育程度（7%）。“社会律师”组人员的教育程度相对最高，即所有的人员都具有大学及以上教育程度。“其他”组人员的教育程度相对较低，其中两名人员仅具有初中学历。对此，下文具体介绍了其法律素养、培训、职务和援助对象等情况（见个案一、个案二）。根据具体个案，可以发现法律志愿者在农村及郊县地区的作用不可忽视。此类法律志愿者虽然拥有的学历相对较低，但通过培训等途径，掌握了一定的法律知识。且其一般都系当地的居民，熟知当地的风俗民情、人情世故，在邻里冲突、家庭矛盾的协调中，具有专业法律人士无可比拟的优势。
表7 法律援助工作者素质——教育程度
∗此项数据源于问卷的封闭式单项选择；针对所有法律援助工作者。
个案一：
法律援助志愿者，某某，男，49周岁，汉族，籍贯河南，中学学历，不具备法律文凭。
主要职业为农村个体经营户，从事养殖业，已作为志愿者在法律援助领域服务了9年。从事法律援助的动机源于帮助大家维护自己的权益，普及法律知识，为和谐社会的构建作出贡献。虽然不具备法律文凭，但是通过有关培训，获得了法律知识，并且希望获得更多的关于发生在村里的一些经济纠纷的案件的培训。其工作职责主要为：在案件中帮助受援人与对方达成和解，积极维护受援人的合法权益；积极地和有关当事人沟通交流；与法律援助工作者联络和宣传法律援助。援助的对象包括：农民工、家庭暴力受害者、未成年人和老人。提供的服务包括：帮助受援人与对方达成和解以及为受援人提供情感上的支持。其以兼职的形式，平均每年处理20件法律援助案件，平均每年向法律援助中心转介9件法律援助案件，向律师事务所转介8件案件。
个案二：
法律援助志愿者，某某，女，41周岁，汉族，籍贯山西，中学学历，具备法律文凭。
主要职业为法律援助志愿者。作为志愿者在法律援助领域服务了1年。从事法律援助的动机系自愿服务弱势群体，为贫困人民争取公平，公正地解决事情。其工作职责主要为接待受援人、代写法律文书和解答法律疑难。援助的对象包括：农民工、未成年人、残疾人和妇女。提供的服务包括：帮助受援人提起针对刑事案件被告人的附带民事请求；帮助受援人获得受害人赔偿；帮助受援人作为原告提起民事诉讼。其以全职的形式，平均每年处理30件法律援助案件，平均每年向法律援助中心转介5件法律援助案件，向律师事务所转介2件案件。
如表8所示，法律援助工作者的法学教育与职业资格的情况与一般教育情况非常相似。“社会律师”组有很大一部分人员同时具备了法学学位和职业资格（46.9%），反之，“其他”组人员中，有相当一部分人员欠缺法学教育且无法律职业资格（14.9%）。此差别主要由人员构成不同所决定：在律师事务所就职的律师，基本上为律师、律师助理、法学实习生等法律专业人才；而“其他”组的人员多由基层法律工作人员和地方志愿者构成，此类人员在法学教育和知识上相对欠缺。总体而言，被调查人员的法律援助工作者基本具备较好的法学素养，仅较小比例的人员（7.8%）不具备法学学位/法律职业资格。
表8 法律援助工作者素质——法学教育与职业资格
∗此项数据源于问卷的封闭式单项选择；针对所有法律援助工作者。
根据上文显示，“其他”组人员在一般教育和法学素养上与其他组群相比，相对较弱。据此，本文进一步观察了该组人员在法律援助实践中所执行的事务。此问题仅针对“其他”组的人员，由其根据自身实际情况，进行开放性自由回答。随后，根据自由回答将其归纳总结为八类任务。根据任务是否与案件结果直接相关，将任务进一步划分为主要工作和辅助工作。值得注意的是，在开放性回答中，被调查人员的回复可能同时涉及多项任务。故如表９所示，每项任务存在两个百分比，即相对于回复任务个数的百分比和回复人数的百分比。总体而言，“其他”组的人员既从事提供法律咨询等主要工作，也从事法制宣传和接待受援人等辅助工作，且两者所占的比例差距甚微。
表９ “其他”组人员在法律援助中所执行的事务
∗此项数据源于问卷的开放性问题，根据自由回答归纳总结；针对“其他”群组（其中的高校、群众组织中的志愿者）。
（三）法律援助的标准及批准比例
对法律援助的标准的探讨，应当区分案件的性质，即行政/民事案件的法律援助和刑事案件的法律援助。行政/民事案件的法律援助核心标准可以概括为经济困难：《法律援助条例》第10条规定了在行政案件和民事案件中，公民基于经济困难申请法律援助的权利。该条第１款采用了列举的形式，规定了可以申请法律援助的具体事项。第2款赋予省级人民政府对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定的权限。此处，条例没有规定全国范围内适用的经济困难的具体标准，而是由各省根据当地的经济水平等因素作个别规定。一般而言，法律援助中“经济困难”的标准参照适用当地的“最低生活保障标准”。比如河南省，根据《河南省法律援助条例》第12条，经济困难标准参照法律援助实施地人民政府规定的最低生活保障标准执行。山西省则在适用最低生活保障标准的基础上，进一步扩大了“经济困难”的标准：（1）在养老院、孤儿院等社会福利机构中由政府供养的；（2）由农村集体经济组织保吃、保穿、保住、保医、保葬的；（3）因自然灾害或者其他不可抗力等原因造成经济困难，无力支付法律服务费用的。
基于指定辩护的存在，刑事案件的法律援助标准比较多元：刑事诉讼法第34条第2款和第267条规定了基于被告人、犯罪嫌疑人身体状况（聋、盲、哑或者尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人）、年龄状况（未成年人）的法律援助类型，司法机关依职权提供指定辩护。该款的规定针对受援人基于身体上或者年龄上的局限无法进行自我辩护，而法定提供援助，保障其诉讼权利；刑事诉讼法第34条第3款规定了基于可能的量刑（死刑或者无期徒刑）的法律援助，司法机关依职权提供指定辩护。该款的规定针对被告人、犯罪嫌疑人基于可能的重大量刑，欠缺专业的法律人士的援助将导致的重大不利，而法定提供援助；此外，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第43条规定了法院依职权可以提供法律援助的特定情形：（1）共同犯罪案件中，其他被告人已经委托辩护人；（2）有重大社会影响的案件；（3）人民检察院抗诉的案件；（4）被告人的行为可能不构成犯罪；（5）有必要指派律师提供辩护的其他情形。当然，民事/行政案件中基于经济困难而提供法律援助标准同样适用于刑事案件：刑事诉讼法第34条第1款规定了被告人、犯罪嫌疑人基于经济困难可以申请法律援助。该款的规定针对受援人基于财务状况，无法获得专业法律人士的援助，而酌定提供援助。《法律援助条例》第11条第２款和第3款进一步规定，基于经济困难，公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自诉案件的自诉人及其法定代理人，亦有申请权，酌定获得法律援助。
此次的实证调研，主要着眼于基于经济困难而酌定提供的法律援助。表10显示了各地法律援助的经济标准（月收入），超过该标准，在实践中一般不能予以法律援助。理论上而言，被调研人员就同一地区的经济标准的回复应该一致，例如本次调研中河南多个地区（济源、新乡、中牟、清丰、开封地区）和山西的阳泉郊区。但尚有几个地区，不同人员就同一地区的回复存在差异，特别是山西省的阳泉地区，最小值（400元）和最大值（1450元）之间的差异约1000元。此差异可能源于受访人员对经济标准的理解存在差异，即个人收入还是家庭收入，除薪资收入外是否包含其他收入（如投资收入），以及不动产、贵重物品、交通工具等是否予以考虑等等。总体而言，两省各地区的法律援助的经济标准均低于2013年的全国人均可支配收入（1530元/月）。
表10 法律援助经济标准（人民币）
∗此项数据源于问卷的开放性问题；针对“法律援助机构工作人员”群组。
就此经济标准，受访人员被进一步询问了他们的评价（见图3）。作为法律援助机构的工作人员，多数人员认为此标准合理（59％）。也有相当一部分受访人员认为可以进一步降低法律援助的门槛，其中20％的人员认为现行法律援助金额标准过低（20％）或者太低（15％）。
图３ 就法律援助经济标准的评价
∗此项数据源于问卷的封闭式选择；针对“法律援助机构工作人员”群组。
表11显示了实践中因经济标准不达标而被拒绝提供法律援助的比例。共有45位法律援助机构工作人员就此问题作出了回答。其中，4名回复为０％，２名回复为100％，此两类回复不符合本问题的原意，故不计入有效数据，不予以统计。根据39名法律援助机构工作人员的有效回复，实践中平均大约14％的申请因经济标准不达标而被拒绝。其中河南信阳市新县因经济标准不达标而被拒绝的比例最小（约５％）；山西太原和阳泉郊区被拒绝的比例最大（约25％）。但是，鉴于数据基于的样本过小，数据反映的情况未能全面、客观，只能有限度地予以参考。
表11 因经济标准不达标而被拒绝提供法律援助的比例
∗此项数据源于问卷的开放性问题；针对“法律援助机构工作人员”群组。
（四）法律援助案件是否被区别对待
区别于普通案件的代理，法律援助案件的代理有何不同？表12显示了社会律师曾经代理的法律援助案件类型。根据数据显示，区别于普通案件代理的高度专业化（即民事案件的律师一般较少代理刑事或行政案件，反之亦然），法律援助案件的代理的专业化区分较为模糊。仅12％的律师只代理一种类型的案件，其余88％的律师有跨领域代理的情形，20％的律师代理的领域甚至涵盖了所有类型的案件。
表12 社会律师代理法律援助案件的案件种类
∗此项数据源于封闭式多项选择；针对“社会律师”群组。
在具体代理过程中，代理法律援助案件是否会被区别对待呢？本次调研从以下三个层面对三类案件分别进行了考察：（1）司法机关（法院、检察院）和司法行政机关（公安机关等）是否提前得知社会律师所代理的案件为法律援助案件；（2）根据该社会律师的实际经验，其在代理法律援助案件过程中是否被区别对待；（3）根据该律师的实际经验，其所代理的法律援助案件的法院判决是否有异于同等情形下的普通案件。据表13显示，绝大多数的案件在事前就被得知其为法律援助案件。尤其是刑事案件，92％的社会律师认为其所代理的案件提前被有关机关得知了系法律援助案件。该调研结果与部分刑事案件由司法机关指定辩护的法律规定相符。相当一部分的社会律师认为，其在代理法律援助案件的过程中，被区别对待。但这一区别对待多止于程序方面，仅很小一部分情况下，法律援助案件的审理结果亦区别于普通案件。
表13 社会律师代理的法律援助案件被区别对待情况
∗此项数据源于封闭式多项选择；针对“社会律师”群组。
（五）法律援助案件的挑战和前景
就法律援助的挑战和前景，受访人员从法律援助提供者的角度，进行了自由回答。对该类自由答复，作者通过关键词归纳的方式，进行了分类统计，进而量化观察他们眼中法律援助面临的挑战和理想的法律援助的特征。
根据表14数据，改善目前的法律援助的工作条件是法律援助目前面临的最大的挑战，特别是加大政府财政对法律援助的投入，提高法律援助的案件补贴，以及进一步充实法律援助的人力资源。此外，提高法律援助案件的代理质量，以及加强公众对法律援助的认知也被相当一部分的法律援助工作者所提及。从人员分组角度，“法律援助机构工作人员”但对提供工作条件的诉求较另外两组更为强烈，而“社会律师”较其他两组人员更加关注法律援助案件的结果和执行，“其他”组的人员则相对更加关注提高法律援助的公众认知。此外，“社会律师”组对获得公检法机关的支持的诉求更为强烈，这一结果符合其在法律援助中的分工和角色，即较“其他”组的工作人员，其工作任务多为案件代理，与公检法机关的接触也相对更为频繁。
表14 法律援助的挑战
∗此项数据源于问卷的开放性问题，根据自由回答归纳总结；针对所有法律援助工作者。
就理想的法律援助的特征而言，多数法律援助工作者认为其涵括高质量地提供法律援助的过程及积极的法律援助的结果两个层面，详见表15。就法律援助的过程而言，专业地（46）、认真负责地（36）提供法律援助尤为被受访人员所提及。此外，提高法律援助的效率（20）和友好（17）的服务态度，也被大多数的法律援助工作者视为理想的法律援助的特征。就法律援助的结果而言，绝大多数的受访人员认为受援人满意（27）和最大限度地保护受援人的利益（25），是理想的法律援助的应有之义。值得注意的是，积极的社会影响（10）和解决社会冲突（5）亦为一部分受访人员认为是理想的法律援助的特征。此两项特征，明显带有“和谐司法”的痕迹，符合“司法的社会效果”理念，具有较强的当代中国特色。此外，加大法律援助的宣传和普法以及减轻受援人的经济负担等也被少数受访人员所提及。
表15 您眼中理想的法律援助的特征
∗此项数据源于问卷的开放性问题，根据自由回答归纳总结；针对所有法律援助工作者。
三、主要问题的分析及解决对策
我国目前法律援助的经费支出与经济发展的水平较为失衡。不论是法律援助的人均支出，还是与GDP的比例，均远远低于西方国家。法律援助经费的不足直接导致了办案补贴额的短缺。某种程度上，法律援助变成了法律援助工作者，特别是社会律师的负担。
从社会责任的角度，要求民营律师事务所及社会律师承担一定的法律援助义务，当然未尝不可。事实上，《法律援助条例》已经将这一义务纳入了法律范畴，规定了对拒绝履行法律援助义务的律师事务所（第27条）及律师（第28条）给予处罚。但是，以惩罚性的方式，只能确保义务的实施，却很难保证义务在何种程度上被完成。换言之，当代理法律援助的案件对以追逐经济效益为主要目标的民营律师事务所而言，意味着提供免费法律服务并且很有可能承担费用负担时，很难期待律师能够一如其他案件，确保会见、证据调查和出庭辩护的质量。普遍存在的情况是，律所为完成指标，通常指定刚刚入所不久的年轻律师代理此类案件，且经常是没有严格的专业分工，一个律师往往代理各种类型的案件。当然也存在个别例外，比如案件具有高度的社会影响力，代理该案件能给律所以及律师个人带来一定的声誉；或者该律所或者律师本人对道德情操及职业操守的坚守，已经超越了对物质利益的追求。然而，此种情形只能期待不能强求。一个国家的制度的良好运行，如果仅仅依赖于对民众的超乎一般标准的情操期待，则是相当危险的。
一般认为，法律援助的经费主要由如下几部分构成：（1）政府的财政拨款，包括中央财政以及地方财政拨款（其中中央财政包括中央专项彩票公益金法律援助资金）；（2）社会捐助；（3）行业奉献等。其中，财政拨款是法律援助经费的主要来源。以2012年的数据为例，财政拨款占了法律援助经费总额的99％。法律援助是国家及政府确保公民获得公平的司法保护的一项义务，从这一角度，财政拨款理所当然是法律援助经费的主要来源。从中国现阶段慈善公益发展的水平考察，社会捐助及行业奉献也仅仅能够作为经费来源的补充。在加大财政拨款的同时，应当确保经费的合理分配，特别是确保业务经费的比例，逐步提高办案补贴的费用。除了经费补贴上的激励，可以纳入其他激励机制，比如对法律援助工作完成得出色的律所，通过律师协会给予行业内的表彰。法律援助案件的质量监控和评比，可以由当地律师协会协同法律援助中心进行。
根据此次调研，法律援助人力资源的短缺被认为是仅次于经费和补贴问题的重要挑战。解决此问题的基本途径包括：（1）扩充已有的法律援助中心的岗位编制，招纳更多的专业法律援助工作者；（2）大力发展基层法律工作人员和其他志愿者，对其进行适当培训，将其纳入法律援助的工作中。鉴于前述的经费短缺问题，第一种途径显然会在人员经费支出上，产生额外的负担，挤占业务经费的比例。第二种途径，在目前的发展阶段，具有较强的可行性。一方面可以继续将基层法律工作者纳入法律援助工作中，适当加大培训力度，及时更新和提高法律专业知识；另一方面，可以利用中国现有的高校法学教育优势，将更多的法学学生，特别是高年级学生纳入法律援助的队伍中。根据数据统计，截至2012年２月，全国已有149所法学院系开设法律诊所课程，其中部分院校已经开展卓有成效的法律援助工作。将这些法学学生纳入法律援助的工作，不仅可以弥补现阶段法律援助人力资源短缺的缺陷，另一方面也利于法学学生学以致用，提早开展法学实践工作。值得注意的是，上述的对策尚需进行试点施行，结合地方特色调整，渐进推广。在高校聚集区，如北京、上海等地区可以侧重纳入法学学生志愿者；而西部等高校较少的地区，则要加大对基层法律工作人员的发展和培训。
在解决经费问题和人员问题的基础上，可以逐步扩大法律援助的范围。根据此次调研的结果，大部分的法律援助机构工作人员认为现行的法律援助标准较为合理，但也有相当一部分的人员认为可以降低法律援助的门槛。特别是针对社会弱势群体，比如残疾人员、未成年人、老人等，应当允许存在特殊通道。一般认为，此类人员与其他人员相比，法律知识相对薄弱，通过司法途径进行自我维权更加困难。从公民平等获得司法救助的角度，可以对此类人员适当放宽标准。
法律援助不仅仅是一个法律问题，更是一个社会问题。提高公众的认知以及对法律援助合理的期待，一方面可以使更多的潜在受援人获得应有的接受法律援助的权利，另一方面可以避免对法律援助有不切实际的期望，比如对胜诉结果的苛求。因此，法律援助工作者在提供法律援助服务时，承担着法律援助宣传的责任。此外，社会团体、国家机关的配合和支持，也一定程度上助推了法律援助的顺利实施。根据此次调研，有相当一部分的社会律师认为其在代理法律援助案件时，被有关机关区别对待。虽然，仅有极少一部分的社会律师认为这种区别对待最终影响了法院的审判结果，但是程序的正义仍然不容忽视。如果代理法律援助案件，对社会律师而言不仅仅意味着经济上的负担，更需要承受执行过程中不公正的待遇，则很难期待社会律师能够向受援人提供专业、认真的服务。
