刑事法律援助制度在切实保障律师辩护全覆盖方面发挥着举足轻重的作用，应当以四中全会决定提出的“扩大法律援助范围”为导向，着力扩大刑事法律援助的覆盖案件范围，以期为“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”奠定坚实的基础。
张贺京 安徽省法律援助中心主任
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2017年10月9日，最高人民法院、司法部联合印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（简称《试点办法》），决定在北京、上海、安徽等八个省（市）开展律师辩护全覆盖试点工作。刑事案件律师辩护全覆盖是贯彻“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”中一项重大改革举措，也是我国刑事司法领域人权保障的重大进步之一。根据《试点办法》规定，立足安徽省刑事辩护试点的实践经验，我们认为，刑事法律援助制度在切实保障律师辩护全覆盖方面发挥着举足轻重的作用，应当以四中全会决定提出的“扩大法律援助范围”为导向，着力扩大刑事法律援助的覆盖案件范围，以期为“以审判为中心的刑事诉讼制度改革”奠定坚实的基础。同时，应当全面理解法律援助在律师辩护全覆盖工作的基础性价值，认真梳理法律援助在律师辩护全覆盖中面临的困难和问题，协同相关政法部门就实践中存在的问题提出切实可行的解决方法。
一、法律援助是落实律师辩护全覆盖的主体力量
在律师辩护全覆盖试点之前，我国刑事案件律师辩护率到底有多少？目前尚缺少权威的统计数字。理论界和实务界比较一致的看法是30%左右（包括法律援助案件）。也即，三分之二以上的刑事案件被告人没有获得律师辩护。从笔者工作经验看，基层法院审理的刑事案件，律师辩护率普遍较低；中级以上法院审理的刑事案件律师辩护率相对较高；职务犯罪、经济犯罪尤其金融犯罪案件，律师辩护率普遍较高；暴力侵权类、侵财类和毒品案件律师辩护率相对较低。
我国刑事案件律师辩护率为什么这么低？笔者粗略分析，原因是多方面的。于当事人而言，不请律师辩护的原因，一是没有钱。特别是抢劫、杀人等暴力犯罪和毒品犯罪案件的当事人，大部分都是低收入人群，支付不起较高的律师费，“进去”以后其亲属们大多数选择避而远之，不愿意为其缴纳律师费。二是认为不管用。当事人或其亲属可能基于对司法机关或律师辩护的偏见，觉得请律师没有用；或者认为，本身触犯的是轻罪（如酒驾、交通肇事等），没必要请律师。于律师而言，全国律师已达到36万多人，业务竞争已然十分激烈，但是律师队伍中主要从事刑事辩护业务的只有5万余人。律师不愿意做刑事辩护的原因也很多：一则相较于民事案件特别是商业纠纷案件，刑事案件普遍收费不高。二则办理刑事案件的成就感较低。在司法实践中，刑事辩护律师的普遍感觉是，辩护意见被法庭采纳的难度大、数量少，辩护律师的社会地位不高。三则刑辩律师对《刑法》第306条心存畏惧。律师办理刑事案件普遍更加重视执业风险控制，很多辩护律师都表示，办理刑事案件决不调查取证。由此看来，虽然律师辩护全覆盖的宣传和试点工作已在全国轰轰烈烈地展开，但当事人主动花钱聘请律师和律师主动把刑事辩护作为主业的量都难以出现大幅度增长；实现刑事案件律师辩护全覆盖工作目标，法律援助将发挥着主体作用。
事实上，即便是在美国、加拿大等发达国家，其刑事案件当事人自行委托律师的一般也只有40%左右；大部分案件主要是依靠政府无偿为当事人提供法律援助律师。从我国当前的司法实践看，已经委托律师的刑事案件中，有约80%是当事人自行委托律师进行辩护的，刑事法律援助案件只占20%左右。因此，从贯彻落实四中全会决定及两办《关于完善法律援助制度的意见》要求出发，必须要从完善法律援助制度、扩大法律援助范围的高度，重新认识刑事案件律师辩护全覆盖试点的重大意义；而且，必须看到，在该项试点工作中，作为一项重要保障制度，法律援助必须堪当此项重任。
首先，通知辩护案件范围不断扩大。根据《试点办法》，适用普通程序审理的一审案件、二审案件、按照审判监督程序审理的案件,被告人没有委托辩护人的,人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。据初步统计，合肥市作为试点地区2018年上半年通知辩护刑事案件增长了193%。
其次，刑事申诉案件成为法律援助新的增长点。根据最高人民法院等印发的《关于逐步实行律师代理申诉案件的意见》规定，“对不服司法机关生效裁判、决定不服的申诉，可以逐步实行由律师代理制度。”“申诉人因经济困难没有委托律师的，可以向法律援助机构提出申请。”众所周知，申诉案件时间长、难度大、成功率极低，当事人主动愿意花钱聘请律师代理的不多，一般都是由法律援助机构指派律师代理申诉。
再次，法律援助机构派驻的值班律师将为刑事案件当事人提供及时的临时性法律帮助。根据中国人大网公布的《刑事诉讼法修正草案》征求意见稿，在所有刑事案件中，“犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人，法律援助机构没有指派律师为其提供辩护的，由值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询，程序选择建议，申请变更强制措施，对案件处理提出意见等法律帮助”。其中，仅就认罪认罚案件而言，可以适用速裁程序审理、可能判处三年以下有期徒刑的案件往往占基层法院审理刑事案件总量的50%以上，除当事人自行聘请律师辩护外，将来可能也会主要依靠值班律师提供法律服务。
二、刑事辩护全覆盖面临的困难和问题
1996年以来，我国法律援助制度从无到有、从小到大，得到了中央和地方各级领导的高度重视。经过二十多年的发展，法律援助队伍不断壮大，援助经费持续提高，援助工作质量稳步提升，法律援助已经成为我国司法制度的重要组成部分。但是，与收费案件办案质量相比，与群众对法律援助的期待相比，法律援助质量总体上还是不高的。笔者认为，影响援助质量提高的三大直接因素是援助律师素质、经费保障水平和援助机构管理能力，解决问题的对策应当是“有律师做”、“有能力做、有热情做”、“在监管下做”。
从应对刑事案件律师辩护全覆盖的角度出发，基层法律援助机构目前至少面临着以下几方面的困难和问题。
（一）县域律师队伍准备不足
鉴于律师执业带有明显的市场化特征，律师资源分布具有显著的不均衡性。其中，大中城市和经济发达地区律师资源集中度明显偏高，而经济落后地区和县区级律师执业相对偏少。以安徽省为例，2017年底统计，全省共有8515名社会执业律师，其中在合肥市区执业的律师3322名，占总数的39%；在地市级城市执业的律师6404名，占总数的75.2%；61个县（含县级市）县域执业律师共2111名，仅占部数24.8%，平均每个县有执业律师35名；其中，有17个县执业律师人数不足20人，有6个县执业律师在10人以下。因此，推进律师辩护全覆盖，其难点不在省城、也不在地市，而主要集中在县一级层面。
按照安徽律师分布情况预测，在律师资源不足20人的县域，在刑事辩护全覆盖全面推行后，律师每人每年要承办10件以上刑事法律援助案件。此外，他们同时还要承办民事法律援助案件、参加律师值班等公益法律服务工作。因此，从县域层面看，如果推行刑事辩护全覆盖，律师数量是明显不够的。从办案能力上看，县域律师大部分业务以民事案件代理为主，办理刑事案件经验并不丰富，而且实际工作中，承办法律援助的律师大多数是执业时间不长的年轻律师，这对于提高刑事法律援助质量明显不利。
（二）法律援助经费短缺
根据国务院新闻办公室发表的《中国人权法治化保障的新进展》白皮书介绍，2013-2016年，全国法律援助经费总额达到73亿元，共办理法律援助案件500余万件。如果细算一下，平均每年18.25亿，平均每个援助案件投入365元。安徽省政府2016年将法律援助列入民生工程项目后，法律援助经费上升较快。目前按照每个援助案件1000元的标准核拨，明显高于全国平均水平，但是扣除一定比例的管理费用后，办案补贴与实际需要相比，并不算高。从补贴政策上看，补贴标准低是一个瓶颈。为鼓励律师办理法律援助案件，2017年司法部、财政部联合印发的《关于律师开展法律援助工作的意见》规定：“根据律师承办案件成本、基本劳务费用等因素合理确定律师办案补贴标准并及时足额支付。”但各地实际执行中基本上仍维持在补贴“办案成本”的水平上，并没有按要求核算律师的“劳务费用”。相较于律师收费案件，2017年安徽省律师代理案件案均收费为8000元，办案差旅费用一般由当事人另行支付；而律师办理援助案件的补贴只有收费案件的八分之一左右，且补贴主要用于办案差旅费用开支。从细化补贴标准分析，律师承办一件普通刑事案件，会见、阅卷、开庭几个环节一般至少需要5个工作日完成，即便按普通工薪阶层劳务收入标准计算，劳务费用也需要1500元左右。因此，指派律师办理普通刑事辩护案件，按照“成本+劳务”的补贴标准，一个案件补贴2000－3000元是比较合理的价格。反过来说，在案多钱少的情况下，法律援助质量难以保证，最终损害的是当事人的合法利益，以及司法公正、法治政府的良好形象。
（三）法律援助机构的管理能力和管理水平有待提高
目前存在的主要问题：一是人员少、任务重。从安徽的情况看，县（区）级法援机构管理人员普遍只有2－4人，个别的县区只有1个人还是兼职的。法援机构是窗口单位，其任务具有“点多线长”的特点。所谓“点多”是指，负责管理实体平台、热线平台、网络平台以及公、检、法、工、青、妇、残、军等机关和乡镇、律所法律援助工作站；所谓“线长”是指，全省每年每个法援中心平均要援助700多个案件，每一个援助案件都要经过受理、审批、指派、监管、核发补贴、档案管理等环节，一般要3-8个月完成；此外，还要承担法律援助宣传、业务培训、案件质量评比、民生工程考核等任务。二是待遇差别大。法援机构有行政和事业两种性质，属于事业单位的管理人员与属于行政单位的管理人员相比，经济待遇方面少了三分之一以上。较低的政治待遇和经济待遇对管理人员工作积极性影响很大，近年来法律援助管理人才流失也比较严重。三是管理手段落后。由于人员少任务重，管理人员经常被事务性工作缠身，主要精力都用在维持机构运转和保证援助数量上，对质量管理普遍感到心有余、力不足。有的管理人员对案件办理流程不熟，外行监督内行，不会管；有的管理人员与援助律师很熟悉，碍于情面，不愿管；还有的管理人员担心管严了律师不肯再办援助案件，不敢管。同时，信息化开发落后，系统软件功能不适应基层管理工作需要，除了做好系统台账外，纸质台账和档案没有减省，很多统计数据仍需要手工完成，额外增加了基层负担。
三、律师辩护全覆盖背景下完善法律援助制度的对策和建议
刑事案件律师辩护全覆盖关系到我国刑事司法制度改革的大局，是各级政法机关特别是司法行政机关的重点任务之一。推进律师辩护全覆盖是一个系统工程，需要有计划有步骤地进行：壮大律师队伍，引导律师担当社会责任；优化律师执业环境，形成政法各机关的共识与合力；完善法律援助制度，补齐法律援助机构短板；强化法律援助质量意识，健全法律援助质量监管机制。以下，笔者仅从加强法律援助机构建设与管理角度提出几点意见建议。
（一）加快法律援助立法
目前，法律援助工作主要依据国务院2003年颁布的《法律援助条例》和各省（市区）出台的地方性法规。近年来，由于群众对法律援助需求不断增加，国家对法律援助政策也随之调整，民事和行政案件法律援助申请的门槛越来越低；随着《刑事诉讼法》的修改步伐加快，刑事案件律师辩护全覆盖呼之欲出。因此，在社会主义新时代背景下，《法律援助条例》已明显落后于时代需要，迫切需要出台《法律援助法》。
从立法的角度看，以下几个问题必须要重点解决：一是明确法律援助是国家的责任，统一机构设置条件、工作制度和管理模式，便于司法行政与公安、检察、法院、民政、财政等各部门联动，破除体制机制障碍，形成工作合力。二是统一法律援助机构性质。既然定性法律援助是国家的责任，法律援助机构应当是具有公益性质的国家行政管理机构，法律援助机构管理人员应当具有国家公务员身份，同时建立机构管理人员的准入制度，实行职业化管理，这对于稳定法律援助队伍、吸引管理人才进入法律援助队伍十分必要。三是解决法律援助经费保障问题。法律援助虽然具有公益性质，是律师担当社会责任的体现，但不是律师从事的慈善活动。法律援助经费使用是政府购买社会服务的一种形式，必须要遵循市场规律，确定合理的采购价格吸引社会律师，提高援助质量。过低的补贴价格实质上是把政府的援助义务转嫁给社会律师，必然导致低价低质的结果。四是统一援助的条件和事项范围。法律援助作为一种“低保”性质的司法救济制度，科学设定援助的门槛，对于有效防止司法资源的滥用是必要的，同时可以授权地方政府根据本地区经济发展状况适当扩大法律援助覆盖面。鉴于获得律师帮助权是国家准备追诉被告人有罪课刑的附随义务，建议在刑事审判中进一步扩大通知辩护范围，实现审判阶段律师辩护全覆盖，确保所有被告人都能获得律师的有效帮助。
（二）壮大刑事法律援助律师队伍
我国律师队伍总量虽然已经超过36万，但主要从事刑事辩护的律师偏少。扩大援助队伍，必须要善于挖掘律师资源。一是应当制定切实可行的激励措施，鼓励律师积极参与法律援助案件。在我国现行体制下，律师办理法律援助案件主要靠行政手段推进。受此影响，很多资深律师基本上不做援助业务，法律援助大多由年轻律师承担。因此，应当积极学习、借鉴西方的相关实践经验，确立鼓励律师积极承担社会责任的激励性机制，让参与法律援助服务成为法律人的一种自觉的、理性的选择。二是发挥法律援助机构律师作用。我国各级法律援助机构有在编法援律师5000多人，他们从业时间长，办案经验丰富，但基于种种限制性政策因素，大部分法援律师已不再办理援助案件，造成了律师资源的浪费。而且，这与司法部要求新进法律援助机构人员必须要有法律职业资格的方向是相背离的。因此，建议摒弃“领取办案补贴就是领取额外报酬”错误认识，确定合理的补贴政策，鼓励在编法援律师办理援助案件。三是签约购买一批律师事务所或社会律师专职从事刑事法律援助业务。由签约律所或律师批量完成援助任务，对律师来说，可以基本解决其生存问题，同时快速提高其刑事辩护技能；对援助机构来说，专业律师办案的质量比较有保证，批量指派案件在经费方面也不需要大幅度增长。四是区域内调剂使用律师资源，重点解决部分县域律师资源严重不足的问题。地（市）级城市的律师资源优于县城，有一定调剂基础；此外，现在交通比较发达，省会城市或相邻地市间的律师资源也可以调剂使用。管理部门主要做好资金调配，在办案补贴方面适当倾斜，或者通过成立法律援助基金会等形式，募集资金加大跨区域律师办案补贴力度。
（三）提升援助律师从事辩护业务能力
提升律师刑事辩护技能着力点在于业务培训和实战锻炼。首先，系统化培训。业务培训可以由省或市级律师协会联合法律援助机构共同进行，每年制定培训规划，确定培训内容，邀请国内或省内知名刑辩律师组成培训专业团队，从律师办理刑事案件标准化服务入手，分阶段系统讲解刑事辩护的基本技能。考虑到培训成本和效率问题，可以充分利用信息化资源开展网络或视频培训，扩大培训的覆盖面。其次，专业化团队。以律所为单位，组建若干个刑辩团队，由有辩护经验律师带队，指导团队律师办案。律师协会和法援中心可以组织各团队律师开展辩护业务评比、辩论赛、刑辩沙龙等活动，活跃辩护氛围，推动各团队活动积极开展。第三，类别化指派。法律援助机构可以根据援助案件类别，将援助律师划分成若干个专业辩护团队，在两到三年内指派某一专业团队律师只办理某一类案件，援助律师针对某一类型案件得到反复锻炼，在较短时间内能够对该类案件辩护技巧娴熟掌握，辩护技能提高的同时也提高了援助质量。
（四）调动律师办理援助案件的积极性
律师是法律援助的主体，律师对法律援助的态度直接关系到援助的质量。影响律师办理援助案件的因素主要有三个：一是办案补贴能否体现其劳动的价值。如果办理法律援助案件获取的补贴扣除成本后还能略有节余，律师办理援助案件的积极性就会有所提高。二是办援助案件律师个人能否得到成长。如果律师办理援助案件后，能够获得当事人的认可得到精神满足，或者通过办案提高了业务技能，或者得到有关单位的表扬肯定，增加了在行业内的知名度，律师办援助案件的积极性就会更高。三是法律援助任务量是否适度。根据律师法规定，律师有法律援助的义务。每年承办2-3件援助案件，绝大多数律师是不会拒绝的；但如果要求律师援助案件较多，报酬又很低，律师是不会有积极性的，即使其不拒绝办理，其援助质量也是可想而知的。
从我们省法援中心实践看，以下几点做法值得参考：一是在政策框架下尽可能提高补贴标准，并根据办案质量实行差别化补贴。二是组建专业化辩护团队，鼓励律师集体研究办案，提高辩护技能，帮助律师成长。三是举办刑辩业务培训，邀请国内知名律师讲课，援助律师免费听课。四是对归档审查合格的案件，向律师发放《法律援助证书》进行精神鼓励。五是向律师开放法律援助图书室，方便律师查阅办案资料。六是搭建专业微信交流平台，提供援助律师日常业务交流和互助服务便利。七是每年组织“十佳”和“优秀”援助案件评比，对获奖律师给予精神和物质奖励，并在媒体上宣传表扬。
（五）强化援助质量监管手段
从安徽省每年援助案件质量评查的情况看，质量特别好和特别差的案件所占比例都不大，大部分援助案件质量处于较好水平。对援助质量特别差的案件分析表明，除了援助律师责任心不强、业务技能差等原因外，质量监管不到位也是其主要原因。司法部计划今年出台刑事、民事和行政法律援助案件质量标准，正是基于加强援助案件质量监管考虑的。针对刑事法律援助案件的质量监管，安徽省法援中心也做了一些有价值的探索：一是坚持自愿原则，招募成立了由400名律师组成的辩护团队，细化管理制度，明确权利义务，形成退出机制。二是加强会见管理。指定使用会见专用记录纸，规范会见基本内容；对因办案需要主动增加会见次数的，增加办案补贴。三是加强庭审监督。凡省高院二审开庭案件，除不公开审理外，全部安排律师旁听。四是案件办结归档实行两轮质量审查，第一轮审查卷宗材料是否齐全、填写是否规范、装订是否整齐，第二轮由专业律师审查辩护质量及办案效果，根据办案效果核定差别化补贴金额。五是向承办法官征集援助律师评价意见。六是每年组织一次全面的案卷质量评审，奖优罚劣，提高援助律师的质量意识。
2018年９月1６日
