我国法律援助立法进程报告
——吴宏耀 华炫宁
目录
一、法律援助的重要立法进程
二、刑事法律援助发展进程
三、民事与行政法律援助概况
完善法律援助制度是我国社会主义法治建设及当前司法改革的主要内容之一。结合我国法治建设新时代的需要，为推动我国法律援助制度的发展完善，有必要从国家立法的层面构建法律援助制度的整体框架，《法律援助法》的立法势在必行。2016年4月13日《国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知》（国办发〔2016〕16号），将《法律援助法》的起草列入“有关保障和改善民生，加强和创新社会治理的立法项目”，正式开启了《法律援助法》的立法进程。
本文试图通过回顾我国法律援助的立法（此处指广义的立法，包含行政法规、地方性法规以及各种规范性文件的颁布）进程，厘清我国法律援助制度的发展脉络，以期对我国《法律援助法》的立法有所裨益。
一、法律援助的重要立法进程
我国法律援助制度始于二十世纪九十年代。1996年修正后的《刑事诉讼法》以及1996年通过的《律师法》初步确立了法律援助的制度要求。其中，1996年修正后的《刑事诉讼法》第34条规定，“对于特定情形的被告人，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护”。随后，第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于1996年5月15日通过《律师法》。《律师法》第42条规定，“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。”一般认为，上述条款是我国法律援助制度早期的最主要法律渊源。
在总结法律援助实践经验基础上， 国务院于2003年7月16日通过了《法律援助条例》，2003年9月1日起施行。《法律援助条例》立足政府职能就法律援助制度的具体问题作出规定，基本构建了我国法律援助制度的框架。《法律援助条例》颁布实施之后，除西藏自治区和吉林省外，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会、地方政府相继在本行政区域内以条例、办法、意见或规定等形式颁布了法律援助的相关地方性法规或政府规章，并且随着法律援助制度的发展不断对其进行了修改完善，个别省份在《法律援助条例》生效之前就已经率先出台了本省的法律援助条例。为了规范办理法律援助案件，保证法律援助质量，司法部部务会议于2012年2月21日审议通过了《办理法律援助案件程序规定》，并自2012年7月1日起施行。该《规定》分总则、受理、审查、承办、附则共5章39条。简言之，经过二十多年的发展，我国已经初步建立了以“法律面前人人平等”的宪法原则为根据，以《法律援助条例》为统领、各省市法律援助条例为支撑的法律援助制度体系。
2013年11月12日，中国共产党第十八届三中全会将法律援助制度提升到国家人权司法保障制度的高度，明确提出“完善法律援助制度”的改革目标。2014年10月23日中国共产党第十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定提出，“建设完备的法律服务体系。推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。完善法律援助制度，扩大援助范围，健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。”2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》。作为落实全面推进依法治国战略部署的一项重要举措，该意见提出了今后一段时期法律援助工作发展的指导思想、基本原则、政策措施和要求。
为深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，贯彻落实中办国办印发的《关于完善法律援助制度的意见》文件精神，充分发挥律师在法律援助工作中的作用，2017年2月17日，司法部、财政部发布了《关于律师开展法律援助工作的意见》，上述各项规范性文件的颁发对于法律援助制度的完善起到了重要作用。
附表一：各省、自治区、直辖市法律援助地方性法规/政府规章一览表（以颁布时间先后顺序排列）
《中华人民共和国法律援助条例》生效之后，除西藏自治区和吉林省外，各省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会、地方政府相继在本行政区域内以条例、办法、意见或规定等形式颁布了法律援助的相关地方性法规或政府规章，并且随着法律援助制度的发展不断对其进行了修改完善，个别省份在《中华人民共和国法律援助条例》生效之前就已经率先出台了本省的法律援助条例。
注：西藏自治区虽然没有出台法律援助的相关地方性法规或政府规章，但为认真贯彻落实《法律援助条例》，2010年5月，西藏自治区人民政府办公厅以藏政办发[2010]56号文件向全区转发了自治区司法厅《关于加强法律援助工作的意见》，对西藏自治区法律援助工作的目标任务、政府责任、队伍建设和法律援助质量保障措施等方面做出了明确规定。自治区司法厅先后又制定了《法律援助事项范围标准》《法律援助经济困难标准》《法律援助事项受理、审查、指派办法》等业务规范，使得全区的法律援助工作更加规范化、标准化。2017年西藏自治区司法厅结合全区法律援助工作实际，研究起草了《西藏自治区贯彻<关于完善法律援助制度的意见>的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》的出台是西藏法律援助制度建设发展的里程碑，是指导西藏法律援助事业发展的纲领性文件。
截至目前，吉林省也没有出台法律援助的相关地方性法规或政府规章。2015年9月，吉林省委办公厅正式以吉办发﹝2015﹞34号文件印发《关于完善法律援助制度的实施意见》，意见中提出要加快制定吉林省法律援助条例，建立完善法律援助工作机制。2018年2月1日，吉林省政府办公厅印发《吉林省人民政府办公厅关于印发2018年立法工作计划的通知》（吉政办发[2018]5号），将《吉林省法律援助条例》作为本省2018年计划完成的8个地方性法规之一。
二、刑事法律援助发展进程
刑事法律援助是现代社会普遍承认的基本人权之一，旨在确保每一位受到刑事追诉的个人都能通过正当程序获得公正的审判。在我国，刑事法律援助制度主要由《刑事诉讼法》及其相关司法解释予以规定。1996年第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《刑事诉讼法》首次对刑事法律援助的范围做出了规定。该法第34条规定，“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。”由此，确立了“因经济困难可以指定法律援助”与“法定情形应当指定法律援助”的基本框架。
2012年修正后的《刑事诉讼法》对刑事法律援助进行了较大幅度的修改。第一，取消了只有公诉案件被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人时才能获得法律援助的限制，规定无论案件性质如何，只要犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，经申请并符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。第二，大幅度扩大了应当予以法律援助的范围，将之前的“因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的”由可以指派律师提供辩护改变为符合法律援助条件下的应当指派律师提供辩护，并将犯罪嫌疑人、被告人是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人或可能被判处无期徒刑的增加为应当提供法律援助的情形。第三，区分了依申请和依通知的法律援助。该法第34条规定，“犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”第267条规定，“未成年犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。”由上述条文可知犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的属于依申请提供法律援助的情形，其他则属人民法院、人民检察院和公安机关主动通知法律援助机构提供法律援助的情形。第四，大大提前了刑事法律援助的诉讼阶段，将刑事法律援助由之前的在审判阶段提供提前到侦查阶段。第五，明确规定法律援助应当由法律援助机构统一指派。第六，增加了强制医疗案件中的法律帮助。该法第286条规定，“人民法院审理强制医疗案件，应当通知被申请人或者被告人的法定代理人到场。被申请人或者被告人没有委托诉讼代理人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供法律帮助。”此外，最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》的司法解释（2012年11月5日由最高人民法院审判委员会第1559次会议通过，自2013年1月1日起施行）在第42—46条对应当提供法律援助和可以提供法律援助的案件范围，人民法院通知法律援助机构指派律师提供辩护时的材料准备、与法律援助机构的手续交接，以及被告人拒绝法律援助律师提供辩护时的情况处理做了细化规定。
2013年2月4日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》，对刑事法律援助工作进一步予以加强和规范。2015年6月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善法律援助制度的意见》，在第二项扩大法律援助范围部分提出，要加强刑事法律援助工作。
为了配合认罪认罚从宽制度试点改革，2017年8月28日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部发布了《关于开展法律援助值班律师工作的意见》，强调要充分发挥法律援助值班律师在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用。2017年10月11日，最高人民法院、司法部发布了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，以高屋建瓴的姿态提出刑事案件律师辩护全覆盖。这对于充分发挥律师在刑事案件中的辩护职能作用，维护司法公正，彰显我国社会主义法治文明进步具有重大意义。
三、民事与行政法律援助概况
民事与行政法律援助是国家主动履行社会责任，提供社会服务，构建福利社会国家的重要举措，但这并不是国家法律援助制度的核心责任和优先方向。我国目前没有关于行政、民事法律援助的单独立法，关于民事与行政法律援助的规定分布在一些部门法的规定中。
具体情况，详见附表：
附表二：涉及民事、行政法律援助的相关法律
