2017年10月至2018年3月，中国政法大学樊崇义教授的课题研究团队，围绕“认罪认罚从宽制度试点与值班律师试行”这一主题，分别在浙江、福建、北京、湖北等地展开实地调研活动。
本期推送为樊崇义教授的课题研究团队在武汉调研的研究成果——《汉阳区值班律师试点工作纪实》。
汉阳区值班律师试点工作纪实
目录
一
基本工作与主要成绩
（一）区检察院勇当先锋
（二）区法院协同配合
（三）区公安局前端掌控
（四）区司法局管理到位
二
试点推进中存在的主要挑战
（一）区检察院面临的挑战
（二）区公安局运行中的难题
（三）区司法局需克服的困局
三
协同推进试点工作的主要建言
（一）组织建设与机构优化
（二）基本定位与职能明确
（三）大胆创新与科学试行
（四）规范管理与制度健全
2018年1月15日-17日，以中国政法大学樊崇义教授为首的课题研究团队，围绕认罪认罚从宽制度试点与值班律师试行这一主题，在湖北省人民检察院与武汉市人民检察院的大力支持下，选取武汉市汉阳区人民检察院这一试点单位为调研样本，通过座谈、研讨会等富有实效的调研方式，在获取大量丰富的一线试点数据与发展情况的前提下，对汉阳区认罪认罚从宽制度试点与值班律师试行工作进行了全景式的立体了解与掌握，并形成了一份专题调研报告。
一、基本工作与主要成绩
总体看，汉阳区法院与检察机关作为先进的刑事速裁程序试行区域，早就开始启动值班律师工作的探索。在新的形势下，紧密抓住以认罪认罚从宽制度的试点为基本制度依托，协同推进值班律师试行工作，取得了喜人的成绩，探索了有益的工作模式。其中，汉阳区人民检察院准确把握主导认罪认罚从宽制度试点的职责定位与时代使命，积极保障值班律师参与认罪认罚从宽适用。
（一）区检察院勇当先锋
1．主体责任的践行
2016年11月，在湖北省人民检察院的领导和部署下，汉阳区人民检察院启动认罪认罚从宽制度的试点探索工作。截至目前，适用的刑事案件共571件与594人，占同期（2017年2月-12月）起诉刑事案件总数的64.2%，适用数量以适用比率均居全市各基层试点法院的前列。在适用认罪认罚从宽制度的刑事案件中，有值班律师参与的案件546件、共569人，其余案件由自行委托的辩护律师参与，犯罪嫌疑人均在值班律师或辩护律师的参与下签字具结。
2016年，在汉阳区政法委协调下，汉阳区检察院牵头与区法院、区公安分局、区司法局会签《关于开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作会议纪要》。一方面，既明确了各自在刑事诉讼阶段中的职责与具体工作程序；另一方面，也明确扩大了司法局派驻值班律师的地点，明确规定在区看守所、检察院、法院均应派驻值班律师。2017年3月，法律援助值班律师工作站在汉阳区人民检察院成立，首位值班律师进驻工作站，为取保候审的犯罪嫌疑人认罪认罚提供法律帮助并见证签署《认罪认罚具结书》。值班律师主要参与在公安机关侦查环节和检察机关审查起诉环节，在公安环节参与的有108件，在检察环节参与的有546件。
2．力推值班律师试点的主要工作内容
汉阳区人民检察院在保障值班律师运行与值班履行具体参与工作上，下了大功夫，让制度切实落地，形成了良性的控辩对抗效果。更重要的是，立足于认罪认罚从宽制度推动值班律师工作，充分保障人权，注重司法效率与公正的统一
（1）公安环节。犯罪嫌疑人认罪的，在采取强制措施时：首先，在值班律师在场的情况下，由办案民警告知其享有的诉讼权利，向犯罪嫌疑人出具《认罪认罚权利义务告知书》，告知其认罪认罚可能导致的法律后果。其次，制作《听取值班律师/辩护律师意见表》，听取犯罪嫌疑人及值班律师对事实认定、适用法律、适用程序等方面的意见。最后，在案件移送审查起诉时，将《听取值班律师/辩护律师意见表》附卷，并在《起诉意见书》中写明犯罪嫌疑人认罪认罚的情况。
（2）检察环节。首先由办案检察官就案情向值班律师作简要介绍，同时将拟认定的量刑情节、具体量刑建议幅度告知值班律师。其次，在检察官、值班律师、犯罪嫌疑人均在场的情况下，由值班律师向犯罪嫌疑人讲明认罪认罚从宽制度的内容，着重讲解“从宽”的内容，并解答嫌疑人的有关疑问。最后，在犯罪嫌疑人自愿认罪认罚的情况下，签署认罪认罚具结书，并由值班律师见证签字。
（3）全面落实值班律师制度。目前，已经在去看守所、去检察院、区法院分别设立法律援助值班律师工作站，建立值班律师团队，每周固定时间由法律援助中心指派值班律师轮岗坐班，必要时还可以临时指派。
（4）拓展值班律师工作职能，切实尊重和保障值班律师及辩护律师执业执法。就量刑、程序适用等问题认真听取律师意见，保障律师阅卷权，值班律师有权在区检察院案件管理部及区检察院驻区看守所检察室，通过统一应用软件系统行使阅卷权利，除查阅电子卷外，还可以复制《起诉意见书》、《起诉书》等，充分掌握案件的基本证据情况。明确承办检察官在提审犯罪嫌疑人时，值班律师有权在办案人员的带领下进入看守所，全程参与提审，旁听了解基本案情，为犯罪嫌疑人提供法律帮助，告知认罪认罚的权利义务，提出量刑等相关建议，保障犯罪嫌疑人明确自身权利义务的前提下自愿认罪，促成具结达成。提审结束后可以申请与犯罪嫌疑人单独进行会见。值班律师在《具结书》签字，作为其提供法律帮助的凭证，保障犯罪嫌疑人能获得实质、有效的法律帮助，确保认罪认罚案件质量。
（5）实现认罪认罚从宽案件的律师参与全覆盖。在看守所、检察院、法院常设法律援助值班律师工作站，确定值班律师工作时间，细化、规范值班律师工作内容与工作流程，逐步拓展值班律师工作职能，赋予值班律师一定范围内的阅卷权，试点以来，全部认罪认罚案件中均有值班律师或辩护律师参与，强化了对认罪认罚犯罪嫌疑人诉讼权利的保障，确保了案件质量。
（二）区法院协同配合
以刑事速裁程序的先行试点为有益起点，区法院不断推动认罪认罚从宽制度的试点工作，也裨益于值班律师工作的探索。2017年5月，汉阳区人民法院被最高人民法院确定为“全国法院繁简分流机制改革示范法院”，助推区法院深入推进认罪认罚从宽制度的试点工作迈上新的台阶。
2017年，区法院共审结刑事案件1036件，收结比98.36%，同比上升4个百分点，服判息诉率96.22%，同比上升1.7个百分点。其中，适用认罪认罚从宽的刑事案件875件，值班律师和辩护律师参与的认罪认罚案件571件，占全部刑事案件结案数的84.5%，服判息诉率98.77%，其中，适用刑事速裁程序审结案件854件，占比28.4%，简易程序案件155件，占比15%，普通程序案件27件。
对检察院没有主动建议的，区法院主动启动认罪认罚从宽制度，单独制定认罪认罚具结书，由区检察院重新提出量刑建议书，在值班律师在场下，由公诉人与被告人进行量刑协商，被告人当场签署具结书。
2015年3月，区法院与区检察院、区司法局协商，在区法院设立专门办公室，挂牌成立汉阳区法律援助值班律师工作站，规定逢星期二、四两天由中心提供二名值班律师值班，平时有需要随时电话或者微信联系值班律师，值班律师随时到场提供法律服务和帮助。在保证被告人签署具结书时有值班律师在场，并向被告人及其家属提供法律帮助。2017年以来，这项工作得到了更好地贯彻落实。
（三）区公安分局前端掌控
2017年6月，汉阳区公安分局正式启动相关工作，规定由法律援助机构于每周二、周四下午指派律师在汉阳区看守所进行律师值班，履行法律援助律师职责。
在公安侦查环节，法律援助值班律师重点从事为自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等法律帮助，对检察机关定罪量刑建议提出意见，在犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时，值班律师在场并签字表明在场；个别情况下，为被告、犯罪嫌疑人找理申诉、控告。
从2017年7月至12月，值班律师工位108名认罪认罚犯罪嫌疑人提供了法律服务，值班律师认罪认罚签字到场率近100%；为被告、犯罪嫌疑认代理申诉、控告情况，截至目前并未收到一例。
（四）区司法局管理到位
在认罪认罚从宽制度试点工作开展以来，区司法局对法律援助、值班律师等工作下了大力气。区司法局从全区执业律师中，根据自愿报名、优中选优的原则，选拨9名律师入住看守所、法院、检察院法律援助工作站，每个工作站有三名值班律师，设ABC岗，保证值班时间必须有一人到岗。确定法律援助、法律帮助两种方式，即对案情复杂疑难的案件，符合法律援助条件的当事人提供法律援助，对案件事实清楚、证据充分、简单明了的案件提供法律帮助。具体服务方式为认罪认罚具结书见证、法律咨询、程序选择、申请变更强制措施等。
同时，区司法局明确工作流程、操作细则和监管办法，确保此项工作规范化、制度化。共建认罪认罚法律援助工作微信群，把律师、检察官拉到一起，通报值班律师工作情况，实现工作上“无缝对接”。
截至目前，区法律援助中心共办理认罪认罚案件348件（此数据是归档案件数，实际办案数要更多）。其中，审查起诉阶段345件，审判阶段3件。
二、试点推进中存在的主要挑战
汉阳区长期扮演我国刑事司法改革的试点前沿阵地角色，刑事速裁程序试点等先行先试为认罪认罚从宽制度及值班律师的推进奠定扎实的基础。汉阳区人民检察院勇于担当认罪认罚从宽制度试点的主导责任，与其他司法行政机关一道，仍面临不同的挑战，需要在新的历史条件下开拓创新，做出新的局面。
（一）区检察院面临的挑战
基于控辩关系的天然亲密属性，结合认罪认罚从宽制度的基本内容，检察机关主要与值班律师对接，因而也必然需要直面值班律师试点工作的诸多问题。
1．值班律师参与度的问题。大体看：首先，在检察环节，虽然在试点中，保障了律师一定的阅卷权，但实践中值班律师较少阅卷，对于案件事实、情节不知晓，因此所提供的法律帮助也明显缺乏针对性。大部分值班律师仅仅起到见证讯问过程合法性的作用，缺乏对罪名及量刑情节等与定罪量刑有关的实质内容的帮助。值班律师又多数系由检察机关安排，其不是辩护律师，不一定能获得犯罪嫌疑人、被告人的信任，且会见时间有限，很难了解犯罪嫌疑人、被告人真实意思表示，导致值班律师很少参与检察官的协商过程。加之，由于案件排期快、庭审过程短，律师阅卷时间短，律师发挥作用的空间减少。其次，在公安环节，对于犯罪嫌疑人、被告人做出有罪供述的最为关键的讯问环节，尤其是侦查阶段的讯问，律师参与度不高。再次，在法院环节，前期的法律帮助和后期的律师辩护相互脱节，由于值班律师并不具备“辩护人”的身份核地位，无法全程参与刑事诉讼的全部过程，特别是法庭审理过程，其无法确认检察官指控的罪名是否具备基本的事实根据，更无法针对检察官的量刑建议发布有针对性的辩护意见。
2．值班律师的数量、素质以及经费保障不足在一定程度上影响了制度实施。目前值班律师人数有限，需要法律咨询的犯罪嫌疑人、被告人人数众多，因此这种法律咨询带有“流水作业”的性质。而认罪认罚案件程序相对简化，尤其是按照刑事速裁程序的相关规定，办理周期非常短，在这种快节奏下，律师很容易因为追求案件数量而忽视执业质量，出现走过场、说套路、有必要阅卷时不阅卷、不认真考虑和提出量刑建议、怠于监督等问题。
（二）区公安分局运行中的难题
公安机关是值班律师试点工作的前端场域，既关系值班律师的法律帮助的实质成效，也关系到后续值班律师工作的全程作用和意义
目前，律师值班存在的形式主义问题值得关注。在实践中，发现个别值班律师在签署认罪认罚意见、提供法律咨询服务时，搞形式、走过场，对相关案卷不审核、不阅卷、其签署意见、提供服务存在重大的责任隐患。
值班律师制度的作为领域相对过窄、过浅。根据有关规定，值班律师主要在认罪认罚从宽案件中存在，在普通程序中难有作为，工作机制也上不完备。为了拓展律师值班制度的主动性与作为空间，应当使其可以在普通程序案件中适用。
（三）区司法局需克服的困局
司法行政机关是值班律师制度的组织单位、管理机构与服务平台，掌握值班律师的“准入”问题，决定值班律师的服务质量，也是值班律师的监管部门。
1．值班律师人少事多、工作压力大的问题较为突出。认罪认罚从宽制度试点后，值班律师的需求明显上升，法律援助人员有限的供给不足问题暴露无遗。
2．在实践中，值班律师提供法律咨询等法律帮助具有一定的“流水作业”之不良倾向，主要异化为替犯罪嫌疑人、被告人答疑解惑。
3．由于认罪认罚从宽适用的程序以速裁程序为主，办案周期短，客观上导致值班律师的法律帮助受限，不能充分全程高效地提供法律帮助与辩护。
三、协同推进试点工作的主要建言
汉阳区在进一步推动试点工作时，既要立足本地实情，因地制宜，大胆改革创新，推动试点工作取得新成效。同时，也要充分参考其他地方的有益做法，扬长避短，通过增加新的元素实现创造性转换，并用于供给试点工作的全局战略。
（一）组织建设与机构优化
科学的组织建设与机构优化整合，是深入推进值班律师试点工作的前提和基础。结合认罪认罚从宽制度对值班律师的重大依赖性，以及检察机关与值班律师的职能密切性，检察机关在这方面应承担更积极的责任。
1．公检法司等部门应当协作配合，完善信息共享等内容，防止机构之间的制度壁垒，建立协同工作机制，确保组织力量协调一致，力量往一处使，整合区域资源，实现最优化的司法效益。特别应设立值班律师与公检法的沟通协同机制，消除信息不对称，强化职业共同体的司法使命担当。
2．专业化建设。在认罪认罚从宽制度的试点中，值班律师发挥举足轻重的作用，是认罪认罚从宽制度健康运行的重大制度配套措施，是保障犯罪嫌疑人、被告人权利的重要制度安排。应当建立专职的刑事法律援助值班律师队伍，扩大社会律师团队的参与幅度，促成“国家法律援助责任的社会化服务”局面。
3．经费保障到位。为了切实调动值班律师的积极性，夯实值班律师的办案质量，破除“活多钱少”的消极因素。应当适当提高国家财政预算的基数，充实值班律师的办案经费，使值班律师参与的热情不被过低的办案经费所削弱。
4．场所保障。无论是采取“一般到底”的全流程方式，还是采取分诉讼阶段的“片段式”方案，都应当满足基本的办公场所条件。公安机关及看守所、检察院、法院、司法局应当选取专门的版纳场所供值班律师使用，确保值班律师可以全程不间断地提供法律帮助和辩护服务。
（二）基本定位与职能明确
值班律师的身份不明与职能不健全，已经成为制约值班律师提供有效法律帮助的最大阻碍。在《律师法》即将修改之际，应依法明确值班律师的身份与职能。
1．捋顺值班律师、法律援助律师与指定律师、委托律师之间的基本关系，赋予值班律师在不同诉讼阶段相应的独立地位，配置相适应的诉讼权利，使其可以常态化运行，为认罪认罚从宽制度的试点运行保驾护航。
2．有必要赋予值班律师的辩护人地位，为值班律师的“身份”正名，将其正式纳入到我国律师帮助与律师辩护的队伍中来，充实我国法律援助的力量。
3．区分值班律师的见证作用、法律帮助与法律辩护功能。见证作用是值班律师参与认罪认罚从宽制度的必然后果，是辩护功能的组成部分。法律帮助是值班律师的常态职能。值班律师根据规定，可以行使辩护权利。
4．明确值班律师的权利与义务。应当明确保障值班律师可以行使包括阅卷权、会见权、调查取证权等基本的诉讼权利，充分发挥值班律师的帮助、监督等职能。也要明确值班律师的法定义务，让其在法治轨道上运行。
5．控辩之间的量刑协商是认罪认罚从宽制度的主要创新，也继续保障控辩对等。应着重强化值班律师参与量刑协商这一主要活动的基本地位、职能与权限。
（三）大胆创新与科学试行
任何改革要以勇气当先，依照科学的工作方法，通过理论与实践的有效合作，来实现试点改革的突破性发展与成果的固化。值班律师试点改革亦是如此。
1．合理布局值班律师在不同诉讼阶段的作用，侦查阶段的参与是辅助与基础，审查起诉阶段的参与是重心和关键，审查起诉阶段的参与是追求公正的结果。
2．突出值班律师在审查起诉阶段的平等对抗作用，确保量刑协商的平等性、量刑结果的合理性与可接受性，真正凸显值班律师对认罪认罚从宽制度试点的重要意义，妥当平衡追求诉讼效率与保障司法公正之间的天平。
3．适度强化值班律师在侦查机关、审判阶段的参与度，防止前端和末端流于形式，压缩在审查起诉的中端空间与实际效果。在侦查阶段，应强调发挥值班律师在询问过程中的见证人和监督者的角色和作用，但不宜启动量刑协商等实体性的处理活动。在审判阶段，应体现控辩对等原则，实现必要的庭审实质化。
4．应当简化值班律师与法律援助律师、辩护律师（委托律师）之间的身份转换程序，开辟绿色的法律身份变更通道，优化不同身份的切换机制，防止身份转换的过度拖沓所引发的无效辩护，切实保障值班律师能够真正有效参与。
5．积极探索值班律师的全覆盖工作，探索强制性的值班律师制度，实现认罪认罚从宽制度试点期间的全程值班律师配套运行机制。
（四）规范管理与制度健全
值班律师改革要满怀“工匠”精神，以格外的司法精致主义为指导，通过切合实际与富有张力的规范制度、管理措施等，来实现预期的改革目标与任务。
1．设置科学的准入条件和退出机制，严格选拔，择优准入。鼓励律师队伍的广泛参与，发挥自愿性，提高值班律师的工作热情。
2．开展法律援助值班律师服务标准化建设，统一值班律师的工作程序，明确工作标准，细化工作规则，减少区域差别。
3．加强法律援助值班律师的管理，严格管理制度，强化培训和业务能力等方面的建设，建立健全办案质量评价机制。
4．注重信息化建设、智能化建设，向现代信息网络科技要生产力，提升值班律师的管理水平，提高管理质量。
5．建立健全值班律师的奖惩机制，明确责任规定，防止违规违纪值班律师逃避责任，净化值班律师队伍，维护职业伦理。
*课题负责人为中国政法大学樊崇义教授，课题组成员还包括张密、徐歌旋、赵颖华、孙道萃。
