樊崇义 河南内乡县人，教授、博士生导师，中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长，北京师范大学特聘京师首席专家。兼任中国法学会行为法学研究会副会长、中国检察学会副会长、中国警察协会学术委员会委员、中国监察学会理事、中国监狱学会顾问、中国法学会刑事诉讼法学研究会顾问，最高人民检察院专家咨询委员会委员，司法部公正律师工作专家咨询委员，国家检察官学院、国家行政学院、国家法官学院等院校兼职教授，北京市高级人民法院和北京市人民检察院专家咨询和执法监督员，北京市诉讼法学会副会长等。享有国务院有突出贡献专家政府特殊津贴。
文丨樊崇义教授
发达国家的经验表明，建立和健全法律援助制度，仅靠政府不行。在我国，为了保障经济困难的公民获得必要的法律保护，国家应当提供法律援助。同时，法律援助的性质决定政府责任与社会责任应当相互协同。法律援助作为一项政府职责，主要体现在从组织和经费等方面予以保障。但同时也要鼓励社会积极参与，共同把“蛋糕”做大做强。应当坚持“政府主导、社会参与”的原则。政府应当对法律援助制度的建立和实施承担主要的责任；同时，要广泛发动社会力量，充分利用社会资源，为法律援助工作提供财力和人力等方面的支持。
在法律援助制度及其实施过程中，政府与社会的角色与作用有主次之分。现代政府提供法律援助，其本质上是一种行政给付的行政行为。从制度层面上说，也属于社会保障制度之组成部分，是现代社会行政权力扩大和国际人权法发展双重作用的结果。法律援助是国家与政府共同承担的一项法律制度，主要特点是法定性和义务性。民间法律援助组织，是指私人或者社会团体设立的，为当事人免费提供法律服务并从事其他相关活动的社会组织，相对处于弱势地位，并具有目的的公益性、方式的灵活性、宗旨的多样性的特点。《法律援助条例》（以下简称《条例》）的颁行，对政府法律援助与民间法律援助之间的关系提出了新课题，因为法律援助是非常集中地体现政府与非政府组织之间关系特点的一个领域。从实施情况看，政府与社会在共同承担法律援助上的分工与配合，仍有不少的空间。《法律援助法》应当对国家责任、政府义务及社会参与这三者之间的协同关系与运行机制作出规定。
立法建言。关于法律援助是国家责任的理念问题，首先应当明确的是，这是国际通行做法，也是法律援助制度能够保持可持续性与新常态发展的最基本的制度前提。其次，在刑事司法领域，国家责任理念的确认意义重大。例如，《联合国关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》（联合国毒品和犯罪问题办公室，UNODC，2012）在原则层面规定了“国家责任”：国家应当把提供法律援助视为其义务和责任。为此目的，它们应当考虑酌情颁布其具体法规和条例，确保有一个方便使用的、有效的、可持续的和可信的法律援助综合制度。国家应当为法律援助制度调拨必要的人力和财政资源。国家不应干涉法律援助受益方的答辩安排或其法律援助服务人员的独立性。国家应当采取适当手段深化人们对其权利义务的认识，目的是预防犯罪行为及其造成的伤害。国家应当努力加深本国社会对其司法系统及其职能、向法院提出申诉的方式以及替代争议解决机制的认识。国家应当考虑采取适当措施，让社会了解法律规定为犯罪的行为。如果其他法域对犯罪的分类和起诉有所不同，向前往这些法域旅行者提供这类信息对预防犯罪至关重要。如果《法律援助法》不对国家责任加以规定，将是重大的立法缺憾。
在我国，《条例》首次以法律的形式明确了法律援助是政府的责任。但《条例》在性质上是行政法规，而不是法律。从法理上看，《条例》无法规定“国家责任”这一理念，只能对“政府责任”作出规定。然而，从国际动向看，在法律援助的国家义务和政府的行政责任方面作出区分非常必要。政府对法律援助所负的责任应当被理解为一种法律义务，但法律援助尚未宣布为一种国家义务。
基于此，我国法律援助立法关于国家责任应明确规定：法律援助是国家责任。国家应当保障经济困难的公民和其他符合法定条件的公民获得必要法律服务的权利。各级人民政府应当积极推动法律援助工作，将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划，将法律援助经费列入本级政府财政保障，并随着国民经济发展逐步增加对法律援助事业的财政投入。相应地，还应规定“司法行政部门的职责”，其实质是规定“政府义务”的内容。在此基础上，再规定：国家支持和规范人民团体、社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为符合本法规定的公民提供与其自身资质、能力相适应的法律援助。同时规定：国家鼓励社会各界为法律援助提供支持和捐赠。国家鼓励、支持具有法律知识和专业能力的人参与法律援助。上述规定不仅率先规定了“国家责任”问题，也确定了“国家责任”的配套体系，这是符合我国实际情况的建议。
国家应当从立法、司法、行政、经费等方面为法律援助制度的发展与完善提供保障。享受立法权的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以根据本行政区域的经济社会发展程度和法律援助需求，就法律援助范围、对象、办案补贴标准等事项作出高于国家标准的规定。立法应当明确国家责任的基本趋势，再从财政保障等配套措施层面作出宏观要求。例如，《法国1991年7月10日关于法律援助的第91－647号法律》第1条规定，在本法规定的条件下确保获得司法正义和法律保障。同时，第2条规定，财力不足以维护自身合法权益的自然人，有权享有司法救助。这种司法救助可以是完全救助，也可以是部分救助。立法还应对“政府职责”作出规定：县级以上人民政府应当将法律援助纳入国民经济和社会发展总体规划、基本公共服务体系，保障法律援助事业与经济社会协调发展。人民政府发展改革部门、财政部门、人力资源保障部门、市场监管部门、档案部门、金融监管机构等应保障法律援助制度的可持续发展。国务院及省级人民政府应当通过具体措施，有效解决法律援助资源的不均衡问题。这与国家责任相互衔接，有助于“国家责任”理念的贯彻实施。在此基础上，还应对“社会支持”作出规定：国家鼓励社会各界为法律援助提供支持和捐赠。国家鼓励、支持具有法律知识和专业能力的人参与法律援助。
综上，我国法律援助立法，应建构在国家统领下，政府、市场、社会与文化协同治理的法律援助模式，以体现具有中国特色的法律援助法。
